《立法法》赋予地方人民政府“制定规章”的权力。现行《立法法》第八十二条规定，省级和设区市级所在地的人民政府，可以依据法律、行政法规和本地上位法的规定，针对本地方经济、文化和社会发展的实际需要，尤其是根据乡村振兴、乡村治理和乡村建设的实际需要，抑或依据“本行政区域的具体行政管理事项”制定规章 。地方人民政府依法制定的政府规章，无论是就立法权限还是就立法内容看,都小于《立法法》第七十三条关于“地方性事务”的法律规定。结合《宪法》第一百零七条所列举的职权类型、财政事权与支出责任划分系列等诸多内容,除了《立法法》规定的属于“本行政区域的具体行政管理事项”外,其他统统不属于《立法法》第八条保留条款规定的事项。这也即是说，在不与上位法发生抵触的前提下,理应将这些立法事项统统纳入“地方性事务”的立法范围。

　　三、地方立法的能力创新与质量提升

　　(一)立法能力是提升地方立法质量的根本保证

　　立法能力是立法者在立法过程中表现出来的能力。就概念而言,立法能力是立法者在立法过程中为实现立法目的、满足立法需求所具备的能力和能量。地方立法能力具有地方性、法律性和社会性三重属性,地方立法能力一般分为地方立法需求识别能力、特色反馈能力、立法计划执行能力、立法审查能力和立法信息公开能力。立法能力既是立法机关合法、合理、高效行使立法权的基础,也是衡量立法质量优劣的一项核心指标。

　　地方立法能力不足是制约地方立法质量提升的一大隐患。地方立法能力主要体现为地方立法的领导能力、组织能力、策划能力和实施能力，具体涉及到参与立法的立法人员的立法素质问题。未来要充分挖掘地方立法潜力、发挥地方立法作用,就必须明晰地方立法在国家立法体系和国家治理体系中的角色定位。地方在法治国家建设中具有“三个层面的双重性”特征:一是实施主体的双重性,二是实施目标的双重性,三是绩效评价的双重性。地方立法长期以来追求绝对的“地方特色”,认为地方立法权之所以重要和必要,就是因为各个地方都有其与众不同的经济、文化、社会管理事项需要依法治理。其实地方立法不应当过分突出调整对象本身的不同,因为有些东西并不是人为可以改变得了的。而应当根据不同地方实现社会治理的特定需要,突出地方立法解决实际问题的针对性、适用性、灵活性和有效性。地方所立的地方性法规究竟适用不适用？有没有地方特色？有没有立法质量？正如“鞋子合不合脚，只有穿上才知道”。地方立法相对集中地使用和管理立法资源，形成特定的法律规范和法律机制,可以避免一味地追求表面“特色”而耗费立法资源。

　　地方立法具有国家立法不可替代的功能作用。“建设社会主义法治国家”目标任务的实现,需要发挥地方与中央的双向合力作用才行,没有抑或失去地方立法的功能作用，单靠中央立法是没有办法完成建设社会主义法治国家艰巨任务的，地方终究是中央存在与发展的重要基础和关键支撑。2015年第一次修正《立法法》,赋予所有设区的市的立法权,实际上就是把地方决策纳入《立法法》调整的整体框架。2023年第二次修正的《立法法》第八十二条第二款规定,“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”,地方立法机关可以制定“地方性法规”。这里所论及的“地方性事务”,是指“具有区域性特点的,应由地方立法机关予以立法调整的事务”。从一定意义上说，地方性事务是整个国家事务的有机组成部分。通过地方立法程序和立法机制稳妥地处理好地方性事务问题,就是对整个国家事务治理的重要贡献，对法治体系在新时代更好地发挥作用具有不可估量的价值。

　　地方立法机关抑或政府制定的法规政策质量的好坏,多与差序格局结构下的立法需求逻辑、地方性知识指引下的立法机关自主创新逻辑密切相关。越是底层设区的市的地方立法,越是容易受到当地领导人偏好、利益集团、突发事件、社会问题的严重程度诸多因素的影响,更主要的是受到立法者立法能力不足的制约。因而学界提出的“社会政策发展取向”,是符合社会公平正义的发展逻辑的。譬如,在脱贫攻坚时期民族自治地方制定的“精准扶贫政策”,就是地方政府依据“地方性知识”所采取的扶贫创新举措。立法者通过切身体验和深入扎实的立法调研工作,在全面掌握本地区贫困人口的数量、分布、致贫原因及其潜在优势的基础上,以“一村一策、一户一策”的脱贫方式予以立法规划,将扶贫资源与贫困村和贫困户的实际需求实现有效对接。从这个视角看,地方立法能力实际上包括地方立法机关的认知能力、决策能力、起草能力、协调能力、论证能力、审议能力和解释能力。

　　地方立法机关的实际立法能力如何?是决定地方立法质量高低、管不管用的关键所在,立法能力本质上体现为立法的生产力。立法能力所强调和凸显的既是实现立法目的的先决条件,也是立法机关现实立法能力和实现立法成功率的显著标志。人们通常所说的立法能力建设,就是指基于对立法能力概念化的理解,去探求其深层次的决定因素,达到提升立法能力、立法质量和立法效率的目标。从一定意义上说,立法能力既是立法者完成立法任务必须具备的综合性能力,也是立法者在地方立法过程中体现出来的真实本领。立法者的立法能力与立法效能成正比关系,立法产品质量高,表明立法者立法能力强；反之,立法产品质量低下,则表明立法者立法能力弱。良法善治的形成,离不开立法者的立法能力。