北京12月10日电  国家治理离不开科学合理的分层分级,省域是中国行政区划的顶层,是国家治理在地方的基本单元,市县治理和乡镇基层治理都是以省域为边界展开的。地方人大在法治国家建设中具有双重角色,合理调整“地方性事务”是地方立法的宗旨,地方法治扩散的对象通常带有“先行先试”的试验性质,“地方法治扩散”来自经济社会发展的内生性驱动和外生性驱动。在国家立法和地方立法的体制变迁方面,经历了从全国人大为唯一行使立法权的立法体制,到推行设区的市的立法权的地方立法体制,再到《立法法》赋予地方立法机关“变通立法”和“先行性立法权”的不同发展阶段。立法能力是提升地方立法质量的根本保证,立法协商是提升地方立法质量的重要途径,高质量立法是提升地方立法质量的主要手段。中国人文社会科学核心期刊（扩展板）、全国高校社科精品期刊、全国地方高校名刊、湖北省优秀期刊《三峡大学学报》（人文社会科学版）2024年第1期在“约稿”栏目，首篇发表宋才发教授《我国地方立法体制变迁及能力创新》论文。《三峡大学学报》（人文社会科学版）主编：赵秀丽，论文责任编辑：王宝成。

　　引用格式:宋才发.我国地方立法体制变迁及能力创新[J].三峡大学学报(人文社会科学版),2024,(01):1-10.

　　宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；内蒙古财经大学特聘教授。

　　我国地方立法体制变迁及能力创新

　　宋才发

　　中央和地方立法机关每年都制定了大量的法律法规。但是反映在各级地方司法和行政执法的层面上,又经常遇到和暴露出“无法可依”“无章可循”的尴尬局面。究其根本原因,就在于中央立法机关因为所掌握的立法信息与地方司法和行政执法需求不相对称,创制了不少无用的“睡眠法律条款”。地方立法机关又由于立法权所限,难于依据本地司法和行政执法的需要进行充足立法,这就提出了一个中央立法如何适应地方差异性的问题。我们经常说立法要贯彻“以人民为中心”的发展理念,说到底就是要以人民群众的根本利益为立法机关立法的宗旨,把人民群众的强烈愿望和重大利益诉求，以及事关人民群众切身利益的急难愁盼问题,列为国家立法和地方立法的重要事项,通过立法和法律实施环节,不断增强人民群众的安全感、获得感和幸福感。本文拟就我国地方立法体制变迁及能力创新问题略陈管见,以请教于大家。

　　一、地方立法现实角色与功能法治化

　　（一）地方人大在法治国家建设中的双重角色

　　地方在建设社会主义法治国家中的作用非常重大。国家治理从根本上说离不开科学合理的分层分级,省域是中国行政区划中的“顶层级”,是国家治理在地方的基本单元,市、县治理和乡镇基层治理都是以省域为边界展开的。《中华人民共和国宪法》(以下简称为《宪法》)是一切国家机构设置的总依据总章程，是一切国家机构所有权力的来源地和授权书。《宪法》不仅依据我国全体人民的共同意志，设置了全国人大、国务院和省级人民政府三级权力机构，而且针对其各自管辖的不同行政区划，配置了相应的终局性决定权。

　　这里仅以“行政权力”和“立法权力”主体为标准,粗略地解析我国行政区划变更决定的行为与权力配置的关系。总体来说，我国行政区划变更的决定行为，分为全国人大、国务院和省级人民政府三级行政区划变更决定行为。首先从横向行政区划变更类型看,其权力机构设置的“建置”和所管辖的行政“区域划分”，这两大类行政区划的变更事宜,应当而且必须具有相同的法律属性和法律依据。否则既无法从法律规范上，解释清楚省级人民政府针对乡、民族乡、镇所具有的地域管辖权，也无法解释清楚其“建置”设立和“区域划分”行政区划变更决定权,为什么可以被同时配置给省级人民政府。从另一个方面看，如果不具有相同的法律属性和法律依据，就无法解释清楚国家为什么要设置自治州、县、自治县、市的“建置”？也无法从法理上阐释清楚其行政“区域划分”以及行政区划变更决定权的理由？更无法解释清楚为什么还可以被同时配置给国务院。再从纵向行政层级设置方面看,省级、设区的市级、县级和乡级(镇)等不同行政层级“建置”的设立,地方行政建制实体的行政区划变更事宜等，同样必须具有相同的法律属性和法律依据。否则就无法从区域划分的理论上解释清楚为什么要设置省、自治区、直辖市等行政层级？也无法从法理上解释清楚省、自治区、直辖市行政区划变更决定权的依据是什么？无法从区域划分的理论上解释清楚为什么要设置自治州、县、自治县、市的行政层级？也无法从区域划分的意义上解释清楚行政区划变更决定权的依据是什么？为什么可以被同时配置给国务院？所有类型行政区划变更事宜的决定权,在法律属性上的同质性,决定了各自对应的行政区划变更决定行为在法律属性上的同质性。

　　以乡村治理为标志的地方治理是国家治理的基石。人们经常说基层政府所担负的角色，就像是“上面千条线，下面一根针”，所有的“线”都要通过这个“针孔”穿过去，所有的建设任务、秩序维护等等，统统都落到了乡（镇）一级政府的头上。乡（镇）政府是我国最基层的人民政府，是国家治理体系和中央政府管辖范围的神经末梢，是以乡村治理为标志的地方治理的组织者、实施者和第一责任人。任何行政级别的上级政府下达的决策、政策、指示和命令，都需要通过地方基层政府去落实；上级政府所有的政治建设、经济建设、文化建设和社会建设的任务，都是通过层层发包的方式，直接地或间接地转移给地方基层政府去实施。面对国家法制统一体制与地方有效治理之间的张力,上级政府为了推动乡村有效治理和经济社会发展，在职权范围内赋予地方基层政府一定幅度的政策自主转化空间,事实上就成为调动中央与地方两个积极性的一种重要选择。各级地方开展“法治中国”建设的基本主体，无一例外都是当地的人民群众,地方人大就是当地人民群众出场的关键性平台,也是地方推行和实施“法治中国”建设的责任主体。由于地方人大在“法治中国”建设中所扮演的双重角色,地方人大不仅要义无反顾地代表当地人民群众的根本利益,而且同时要代表当地人民凝聚和提炼地方共同意志。地方人大又不能仅仅代表本地方人民的利益,还必须无条件地维护国家的整体利益,保证国家的法律、法规和政策在本行政区域范围内的贯彻落实、遵守和执行。国家需要地方人大与中央人大形成双向合力,既要地方人大发挥为国家治理提供正当性、合法性的功能,又要成为体现和保障地方发展的关键装置。地方人大在法治国家建设中的双重角色身份,决定了它必须在本地方人民利益和国家总体利益之间寻求最佳的平衡。