二、国家立法和地方立法的体制变迁

　　(一) 《宪法》赋予全国人大及其常委会最高立法权

　　《宪法》确立全国人大为唯一行使立法权的国家立法体制。我国是一个统一的、由56个民族组成的多民族国家,不仅各地经济、文化、社会发展不均衡不充分,而且历史文化传统也各具差异性和特色。与此相适应的国家立法体制，也必然是“一元多层”的结构模式。建立一个什么样的、符合国情实际的立法体制，我国经历了几代人的艰辛探索,最终才形成和确立了全国人大为唯一行使立法权的体制。譬如，“五四宪法”第二十一条规定，“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”；“五四宪法”第二十二条规定，“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”。即是说全国人民代表大会所担负的主要职能，是代表国家和全体人民“行使国家立法权”。具体地说，就是依法履行修改《宪法》、制定和修改法律的神圣使命。“五四宪法”并没有赋予全国人大常委会任何立法权,全国人大常委会的职权职责主要是解释法律、制定法令。当时的“政务院”即现在的“国务院”，也没有制定行政法规的权力,只有制定行政措施的权力。另外,“五四宪法”还取消了一般地方享有的法令、法规和条例的(拟)制定权,仅仅规定民族自治地方具有“自治条例”和“单行条例”的制定权。

　　全国人大赋予全国人大常委会行使国家立法权的立法体制。1955年举行的第一届全国人民代表大会第二次会议，决定授予全国人大常委会在全国人大会议闭会期间,可以制定部分“单行法规”性质的法律,全国人大常委会因之而获得了部分制定国家法律的权力。1959年第二届全国人大一次会议,又授权全国人大常委会“对现行法律中一些已经不适用的条文,适时地加以修改,作出新的规定”。需要明确指出的是全国人大这两次授权,确实赋予了它的常设机构全国人大常委会很大一部分重要的立法权,但是并没有从根本上改变我国高度集权的立法体制状况。

　　“八二宪法”赋予全国人大及其常委会国家立法权的立法体制。1982年制定的《宪法》(人们习惯称“八二宪法”), “八二宪法”在总结前几部《宪法》实施经验教训的基础上,搭建了国家现行立法体制的根本框架。具体地说，就是把原来的全国人大为唯一行使立法权的体制,修改为由全国人大和它的常务委员会共同行使国家立法权的体制。这是我国立法体制一个重大的、根本性的改变和突破。但是这里存在着一个权力划分的规定,即刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，必须由全国人大制定和负责修改。除此之外,其他的法律统统改由全国人大常委会来负责制定和修改。与此同时, “八二宪法”也赋予国务院制定行政法规的权力。

　　《立法法》赋予全国人大常委会从程序上完善立法的权力。为在法治前提下推进全方位改革和在改革中完善法治统一,全国人大2023年3月在修正《立法法》的时候,对这个问题进行了补充完善。即把2015年《立法法》的第十三条，修改为现行《立法法》的第十六条,修改的具体内容主要有两点：一是规定全国人民代表大会及其常务委员会，可以就《立法法》规定的“特定事项”予以授权；同时还授权全国人民代表大会及其常务委员会可以“暂时调整”“暂时停止”适用法律的部分规定。二是授权全国人民代表大会及其常务委员会，在其认为修改法律的条件尚不成熟的情况下,可以延长“授权的期限”。总体说来，我国在完善全国人大及其常委会“专属立法权”方面实现了三个重要突破,其中一个最大的突破，就是实现了全国人民代表大会授权全国人大常委会制定相关法律。在完善全国人大及其常委会立法程序和工作机制方面，归纳起来就是进行了七大改革：一是增加了紧急立法程序；二是完善法律案的终止审议程序；三是明确有关国家机关可以提出法律解释案；四是丰富和完善立法形式；五是明确基层立法联系点的法律地位和作用；六是明确由全国人大常委会工作机构编制立法技术规范；七是将监察法规纳入《立法法》进行规范。

　　(二)推行设区的市立法权的地方立法体制

　　《立法法》赋予全国所有设区的市的立法权。1956年毛泽东在《论十大关系》中指出:“在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法,宪法并没有约束。”毛泽东在这里实质上提出了一个地方立法权的问题,认为赋予地方立法权《五四宪法》并没有约束。1979年《地方组织法》第六条规定、2004年修正的《地方组织法》第七条都规定,省级人民代表大会可以根据本行政区域的具体情况和实际需要,制定和颁布地方性法规。2015年修订的《立法法》, 事实上扩大了1979年《地方组织法》和2004年《地方组织法》对地方立法的授权，决定一次性赋予全国所有设区的市的地方立法权,这是一个极为重要的、破天荒的重大突破。《立法法》第七十二条第二款规定,设区的市的人民代表大会及其常务委员会，可以根据本市经济社会发展的具体情况和实际需要,“对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。

　　为贯彻落实《宪法》规定和党的二十大精神,2023年3月全国人大会议对《立法法》进行了再次修正。《立法法》第八十一条,除了沿袭2015年《立法法》第七十二条第二款主要内容外,将其中的“环境保护”修改为“生态文明建设”,以适应党的二十大提出的“生态文明建设”的需要。为适应和满足推进乡村振兴建设的需要,增加了“基层治理”这项新的立法事项。与此同时,全国人大进一步规范了民族自治地方的特殊立法权。“五四宪法”第七十条第四款规定,民族自治地方的人民代表大会享有制定“自治条例”和“单行条例”的权力。之所以说它是一种“特殊立法权”,就因为一般立法机关制定规章、办法等不允许行使立法“变通权”。民族自治地方立法的根本原因,是依据本民族政治、经济、文化特点需要进行立法。仅次于《宪法》的基本法《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称为《民族区域自治法》），赋予民族自治地方立法机关“变通”执行上位法、中央有关法律和政策的立法权。由于“变通”事实上改变了中央的立法规定,所以,《立法法》给民族自治地方立法加了一道“报全国人民代表大会常务委员会批准后生效”的程序。到2020年我国地方立法权力配置状况呈现为四种类型：一是省级政权享有地方立法权；二是较大的市享有半个地方立法权（这个问题到2023年《立法法》的修改得到彻底解决）；三是经济特区享有特区法规立法权；四是民族自治地方享有自治立法权。