在“十四五”规划实施期间,尤其是在推进“乡村治理”“乡村建设”的实践中,地方政府的首要职责和任务,是着力提升本地方的公共服务水平,公平公正地配置好有限的公共资源,实现有限资源发挥更大、更好的经济效益和社会效果。中央政府应当为地方政府的履职履责,提供更多的政策支持和财政帮助。未来仍然要进一步调整完善中央和地方的关系,以激发地方工作的主动性和积极性。对于地方人大的“双重角色”,需要用法治国家的整体视野来认识和评价,促使自上而下的制度设计和自下而上的秩序生成相互支撑。在通常的情况下,来自上级政府及中央的评价是地方法治工作的基本动力来源。这种自上而下评价功能的有效性和作用如何?在一定程度上取决于上级政府及中央的资源控制权对地方的影响程度。尽管来自本地方人民群众的褒贬评价看似无足轻重,远远不如自上而下的评价表现得那么明显和突出,但是基层民众可以通过人大监督、民主监督、群众监督、舆论监督等方式,实事求是地对本地人大和政府的工作情况和业绩表现做出客观的评价。这种源自于当地民众自下而上的客观评价,毕竟是地方人大和政府绩效合法性的直接体现。进入新时代以来,国家不断出台相关的政策和法规,拓宽并鼓励公民有序参与地方立法实践活动,确保地方立法项目的确定,法律草案的起草、审议、通过等重要的立法环节,都能够听到来自基层群众的声音。为此,国家在省级城市设立了22个“基层立法联系点”,全国已有130多部法律草案,正是通过“基层立法联系点”公开向社会征求意见的。2019年11月习近平在上海考察时,专门考察了全国人大常委会法工委在上海虹桥街道设立的“基层立法联系点”,认为这个基层立法联系点“接地气、察民情、汇民意”,并且指出“人民民主是一种全过程的民主”。
(二)地方立法的主要任务是调整“地方性事务”
《地方组织法》赋予省级立法机构更大的立法权。“省域法治”在我国以行政区划为基础的区域法治中,是最基础、最基本、最稳定的一种法治类型,是“法治中国”建设在省域的创造性实践。我国对省域“地方性事务”认定的标准来源于《宪法》,《宪法》第三条第四款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”与此相适应《中华人民共和国立法法》(以下简称为《立法法》)确立的程序、机制等,也是省域地方立法机构立法的基本遵循。2015年修正的《立法法》第七十三条(2000年《立法法》第六十四条)做出了什么是“地方性事务”的规范表述,即是说地方性事务是指“具有区域性特点的,应由地方立法机关予以立法调整的事务”。1954年制定的《宪法》(人们习惯称“五四宪法”),在中央和地方的关系问题上,没有作一般性的规定。1975年《宪法》第十条,明确要求“充分发挥中央和地方两个积极性”。1978年制定的《宪法》第十一条第二款,重申了1975年《宪法》的重要表述,强调要坚持“充分发挥中央和地方两个积极性”的方针。然而从地方治理整体的有效性和局部的有效性来看,中央政府与地方政府各自应当有权责明晰、职责分明的治理任务和目标、权限和责任。1979年出台的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称为《地方组织法》),把地方性法规的制定权下放到省级立法机构。这个地方性法规“制定权”的下放,确实加大了省级人大及其常委会的立法权限。但是在省级立法机构的“立法事项”诸多方面,《地方组织法》及相关法律并没有给省级立法机构下放权力,也没有做出任何指引和规范省级立法工作开展的司法解释,因而包括省级立法机构在内的地方立法权仍然显得非常单薄。
合理调整地方性事务是地方立法机关立法的宗旨。包括省级立法在内的地方立法的主要任务,是依据《宪法》和《立法法》的相关规定,合理地调整和配置地方性事务,既满足地方“充足立法”的基本需求,又为推动地方经济社会发展需要提供完善的法治保障。因而1982年《宪法》第三条第四款强调,要充分发挥地方立法的积极性和主动性,把地方立法提升到配置中央和地方国家机构职权的层面上,体现了现行《宪法》对中央与地方关系制度化的期待以及对地方自主权的尊重。现行《立法法》对“地方性事务”涵盖的主要内容,以列举的方式从实践层面做出了概括性的规定,合理调整“地方性事务”是各级地方立法的宗旨。《立法法》第八十一条规定,设区的市的人民代表大会及其常务委员会,可以“对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项”制定地方性法规。但由于《立法法》对民事基本制度、经济基本制度以及地方性事务的规定过于笼统和模糊,使得地方立法的边界事实上不太清晰。加之《立法法》对行政处罚、行政许可、行政强制三种主要行政手段权限的设置,在中央和地方之间如何分配规定得不很具体明确,导致地方立法机关无所适从。
法律规范中的“罚则”是完整法律规范中的“制裁”部分。除了刑法规范的罚则需要由全国统一外,其他的处罚方式,应当有一部分允许由各个地方因地制宜的实施,以利于更有效地使用有限的管理资源,达成各个地方具体的治理目标。最高人民法院曾以“座谈会纪要”的方式,就这个问题做出“司法解释”:地方性法规就地方性事务处置已经做出规定的,应当优先适用。这就从本质上厘清了“地方性事务”的概念和主要内容,有助于妥善解决部门规章与地方性法规之间的冲突。为此,就要进一步补足“党领导立法”的规范要素,使中央和地方关系由模糊性治理,转变为更加清晰的规范化治理。与此同时,还要增加地方的“法定剩余控制权,使地方自主事项法定化”。在我国几千年封建帝制统治时期,始终沿袭着“皇权不下县”的陈旧体制。地方性事务治理基本上不是依靠法律,也没有办法做到像今天这样“一地一策”“一地一法”,主要是依赖地方等级、血缘、财产关系上衍生的封建礼法制度来维持。也就是说,我国的地方立法并不是与生俱来的,它是国家治理体系建设和人大制度发展的必然产物。
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