无论是国家立法者的立法能力,还是地方立法者的立法能力,都是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。我国于2000年3月出台第一部规范立法的专门法《立法法》,2015年3月对这部法律进行了第一次修正,2023年3月对这部法律进行了第二次修正,明确规定要“规范立法活动,健全国家立法制度,提高立法质量”。至此,我国立法取得了显著的成就,一些重要立法、重点领域立法取得重要进展,2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》(以下简称为《民法典》)就是一个典型而鲜活的例证。

　　(二)立法协商是提升地方立法质量的重要途径

　　公众参与立法制度是提升地方立法质量的重要渠道。地方人大实施立法协商程序和协商机制，是贯彻落实社会主义协商民主制度与人民代表大会制度相连接的落脚点,是新时代践行“全过程人民民主”的集中体现，是推动广大民众参与地方立法实践活动的有效途径。依据《宪法》《民族区域自治法》和《立法法》规定,人民群众可以通过合法途径行使法律赋予的民主政治权利,直接参与抑或间接参与管理国家事务、经济事务和社会事务。社会公众参与地方立法协商、对地方立法中的重大问题表达自己的意见,是《宪法》《民族区域自治法》和《立法法》赋予公民的政治权利。所以,把立法协商和公众参与规定为协商民主机制,纳入人民代表大会制度的框架范围内,是全面深化体制机制改革、全面推进依法治国的要求与体现,也符合“全过程人民民主”的实践机理。把特定的或不特定的社会成员，统统都纳入协商主体的范畴,就是在本质上赋予地方立法机关在协商上的自主选择权,这个定位是与地方人大主导立法原则相契合的。

　　公众参与地方立法已成为地方治理法治化的必然要求。公众参与地方立法的方式和途径,主要有立法听证会、立法座谈会、立法论证会和立法征集建议等。但是目前还没有统一的公众参与地方立法的法律规范,没有对公众参与形式做周密的程序规定,公众参与地方立法的主体主要是个人,公民和组织共同参与的方式,目前还缺乏具体制度安排,对扩大公众参与缺乏相应的配套制度和措施。因此，把政协委员、民主党派、工商联、无党派人士与普通公民等特定或不特定的社会成员,统统纳入地方人大立法协商的范畴,既符合《宪法》对人民代表大会的制度规定和制度安排，也完全符合地方人大立法制度的运作逻辑。其实单个的公民个人参与,不仅降低了参与过程的效率,而且使得公众对立法机关发挥作用的能力下降,有效的公众参与应当形成有组织的声音。鉴于地方立法质量亟待提高的实际情况,地方立法机关可通过制定“地方人大立法协商条例”的方式和途径,统一规范地方立法协商活动的具体事项和事宜。为此,2023年修正的《立法法》,注重把规范和完善改革与法治关系的一些经典论述，经过提炼并使之规范化、法律化,作为一项立法原则增补为《立法法》的第九条。与此同时还对民主立法原则作了补充完善,增加为《立法法》第六条第一款,明确规定:“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。”

　　(三)高质量立法是提升地方立法质量的主要手段

　　高质量地方立法有助于社会治理发展水平取得新突破。“依法立法”是2000年《立法法》确立的一项重要的立法原则。概括起来说“依法立法”主要有两层含义：“依法立法”的第一层含义，是明确规定地方立法主体，应当严格遵循法律规定的“立法权限”和“立法程序”,强调这是实施“依法立法”原则的核心要旨。“依法立法”的第二层含义,是规定各级立法机关在依法行使立法权的时候，应当从国家的整体利益出发,防止部门利益法律化,防止立法中的地方保护主义倾向。2023年新修正的《立法法》，新增设了“区域协同立法制度”,进一步拓展了地方立法协同立法的空间,使得区域协同立法成为一种新的立法实践样态。尽管地方早已开启地方政府协同立法的法治实验,但是把它规规矩矩地载入《立法法》却是首次。《立法法》第八十三条规定,省级立法机关根据区域协调发展的需要,可以协同制定地方性法规,在本行政区域或者有关区域范围内实施;省级和设区的市、自治州，可以建立与完成协同立法任务相一致的区域协同立法工作机制。

　　《立法法》赋予省级和设区的市人民政府协同制定地方法规的权力。省级人民政府和设区的市的人民政府根据实际需要协同制定地方性法规，不仅可以增加地方政府参与区域立法协作的主动性和积极性,而且有利于促进地方立法资源共建、共享、减少地区间的规范冲突,增进区域协同发展制度供给和地方立法质量提升。区域协同发展重点面向区域改革中的共性需求和区域发展中的共性难题,通过协同立法解决城乡和区域之间存在的发展不平衡不充分问题,优化和促进区域协调发展，达成和实现区域之间共建、共治、共享的目的。解决地方之间业已存在的法治冲突现象,充分发挥区域范围内建设、发展、法治的示范引领作用,是实现区域法治现代化、地方治理体系和治理能力现代化的一条重要路径。

　　《立法法》把区域协同立法归属于地方性法规。尽管区域协同立法的结果可能是在上级权力机构的组织和引领下，由许多地方政府共同参与的立法活动取得的，但是从它的性质上看仍然要归属于地方性法规。这就需要从《宪法》规定的意义上，正确地理解区域协同立法的依据和界限,以实现区域协同立法的合宪性和合法性。即是说,区域协同地方可以就共同治理事项展开协同立法、避免重复立法,避免在同一个区域范围内不同的地方性法规相互抵触、相互打架，这样做有利于区域协同治理和提高地方立法质量。在必要的时候和适当的情况下，中央立法机构可以对区域协同立法进行必要的、主动性地干预,以中央立法机构的权威性和高瞻远瞩防患于未然，指导和推动特定区域或特定事项的区域协同立法。在不损害中央统一领导和法治统一的前提下,各级地方人大及其常委会更需要积极履行中央委托的协同立法任务,以满足《宪法》第二十七条中“不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义”的要求,谋求和实现地方高质量立法。各区域之间之所以能够形成协同立法趋势和效果,是因为立法主体自愿通过运用其自身的意志,同意与其他的立法主体就共同的立法对象做出调整,最终达到和实现区域经济社会协调发展、合作共赢的目的。可以说,处于起步和有序发展初级阶段的协同立法,是当下高质量地方立法的一种有效途径和具体模式。需要指出的是《立法法》和《地方组织法》这两部法律,并没有对区域协同立法事项与立法权限做出明确规定。