（二）依法强化对党内法规备案审查和解释的力度

　　党内法规备案审查必须与《宪法》监督保持一致。当人们说到《宪法》是根本法的时候，不仅是指成文《宪法》在法律位阶层面上构成国内法的最高规范，而且指成文《宪法》的规范内容，事实上构成了国内法的根本规范。相对于“法律草案合宪性说明”制度而言，“宪法依据条款”只是落实《宪法》内容设定性规范和立法技术方案而已。就2023年修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》）建立的制度而言，如何确保法律、法规草案既落实《宪法》内容设定性规范，又不违反《宪法》边界控制性规范，是其实施《宪法》监督制度的关键。党内法规尽管是围绕党的组织运行方式以及纪律监督设定的规范体系，但是党内法规体系所担负的历史使命与《宪法》的使命是紧密相关的，因而党内法规体系必须与《宪法》的规范性要求始终保持一致。党内法规体系包括“静态体系”和“动态体系”两种模式。其中，“静态体系”是指纯粹的法律规范，如党内法规《党章》、准则、条例等。“动态体系”主要是指组织与实施机构，如党中央、中央部门、地方党委等等。完备的法律规范体系和完善的党内法规体系，是依法治国、依法执政、依法行政的制度根基，是国家治理体系的核心构成，二者在任何时候都是不可或缺的。党的十八届四中全会决定提出，要“完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。”这个决定对于完善党内法规制定、审查制度体系，提供了强有力的制度支撑和根本遵循。在现实政治生活和社会治理中，尤其是在一些部门、地方和单位，经常发生“党政联合发文”的情况。这种状况如果继续蔓延下去得不到有效的遏制，极易导致逸脱法治监督和权力滥用的后果，亟需对其实施党规系统与法律系统的双重监督，加强对其进行合宪性、涉宪性审查。《党政机关公文处理工作条例》第十七条规定，“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。” 《条例》首次对同级党政机关与其他同级机关联合发文的问题，作出了具体而明确的规定。

　　对党内法规及其实施情况进行备案审查最根本的是开展合宪性审查。依法规制和明晰合宪性审查标准，是合宪性审查主体在进行合宪性审查的时候，必须坚持的基本原则和主要依据。在具体实施合宪性审查的过程中，“国法系统”所使用的审查标准与“党规系统”所使用的审查标准有所不同。事实上“国法系统”所依据的审查标准，包括了“合宪性标准”和“政治性标准”两个部分内容。其中，“政治性标准”是合宪性审查的最高标准；“合宪性标准”又是首要的、关键的标准，因为合宪性标准是以《宪法》规定作为审查标准，内涵包括《宪法》条款的具体规定、《宪法》原则和《宪法》精神。“党规系统”所依据的审查标准，主要包括“合宪性标准”“合章性标准”和“政治性标准”三个方面的内容。党的二十大以来，党中央把“党内法规”纳入“中国特色社会主义法治体系”一体建设。党内法规的价值追求与国家法律的价值追求在本质上具有一致性。未来党内法规系统的备案审查工作，应当主动接受“合宪性审查”，并且做到与《宪法》条款的具体规定、《宪法》原则和《宪法》精神保持一致。正是从这个意义上说，以《宪法》规定为审查标准是党内法规审查的根本标准。为此《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称为《规定》）第十一条强调，凡属立法机关报备的党内法规和规范性文件，符合备案审查和合宪性审查要求的，党内备案审查机关不仅应当及时予以登记、存档，而且应当进行合宪性、合法性、政治性和合规性审查。党内备案审查机关负有实施《宪法》的职责和义务。根据其承担备案审查业务的性质，其实施《宪法》的主要途径和方式，是在党内法规备案审查的过程中展开合宪性审查，以确保制定出台的党内法规不与《宪法》相抵触。这里需要指出的是，党内备案审查机关无权以“《宪法》解释”和“《宪法》监督”的方式实施《宪法》。党内备案审查机关的合宪性审查权，全部来源和派生于保证《宪法》实施的职责和义务规定，否则就僭越了全国人大及其常委会的合宪性审查权。凡属违背《党章》、违反《宪法》和法律规定的，依据《规定》第十九条的处置原则，“审查机关应当不予备案通过，并要求报备机关进行纠正” 。党政联合发布规范性文件备案审查机制不健全、不完善的状况，极易导致在制度实践中存在监督盲区。为维护党的领导权威并加强对权力的监督，落实“有件必备”与“有备必审”的法治精神，急需创建新的法治监督机制。

　　（三）备案审查为全面提升党的执政能力提供制度保障

　　党的二十届三中全会从全面提升党的执政能力的高度提出“完善党内法规”任务。对于执政党来说，无论治国还是治党，都必须坚持“以人民为中心”的原则不动摇，这是党和国家一切工作的根本出发点和落脚点。党的二十届三中全会强调，要“聚焦提高党的领导水平和长期执政能力，创新和改进领导方式和执政方式”“完善党内法规，增强党内法规权威性和执行力”，从而为进一步完善党内法规体系、提升党内法规效能奠定了坚实的制度基础。从提升党内法规起草到实施的全过程看，已经形成了包括立项、起草、备案审查、督促落实诸多环节的链条，但是作用有强有弱、衔接互动仍有缺陷和差距。需要随着全面深化改革向纵深推进，一体推进立规执规各环节、实践理论不同方面的上下联动、多方配合，使党内法规工作成为环环相扣、有机衔接的整体，以党内法规工作质效和整体协同提升，推动实现党内法规制度立治有体、施治有序。为确保党中央对涉及全党全国性重大方针政策问题的决策部署落实到位，加强对改革各领域重大工作的顶层设计、统筹协调、整体推进，党中央制定《党委（党组）重大决策程序规定》，修订《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党工作机关条例（试行）》，强化各地区各部门贯彻落实党中央重大决策部署的政治责任，推动各级党委（党组）提高决策能力和质量，切实推动各项改革部署落实落地。党内法规制度经过百余年的演进，特别是新时代以来的快速发展，即取得了显著成果，也积累了丰富经验。未来要进一步用好党内法规制度保障推动改革的作用机理，就要尊重制度建设规律，综合运用制定、修改、解释、清理等多种途径和方式完善法规制度，杜绝党内立规“急躁病”、防止修规“翻烧饼”；就要保持党内法规的制度定力，突出问题导向，适时制定改革需要、人民期盼的法规制度，及时修改废止不适应时代发展需要、滞后于实践的法规制度，避免过时的制度成为“绊马索”；尤其要尊重基层首创精神，发挥党内法规工作机构作用，及时将基层探索、先行先试的好经验好做法提炼为制度规定、转化为制度安排，确保法规制度立得住、行得通、管得了。