北京12月8日电  党内法规在中国共产党发展的各个历史时期都发挥了重要作用，《党章》是最根本的党规党法。党内法规体系备案审查必须与《宪法》保持一致，备案审查是具有中国特色的《宪法》监督制度，要依法强化对党内法规备案审查和解释的力度，备案审查为全面提升党的执政能力提供制度保障。新时代新征程需要构建高质量的党内法规体系，健全完善党委依据《宪法》法律决策的体制机制，制定党内法规规范要坚持标准化，要彰显《宪法》的功能价值，全面从严治党要靠完善的党内法规制度体系作支撑。完善党内法规备案审查体制机制的举措是：加强对党内法规规范性文件《宪法》实施情况的合宪性审查，凸显《立法法》对党内法规实施合宪性审查的《宪法》价值，完善《宪法》监督制度把所有规范性文件纳入备案审查范围。由广东行政学院主管主办的全国高校优秀社科期刊、RCCSE中国核心（A刊）核心期刊、“复印报刊资料”重要转载来源期刊、“中国人文社会科学AMI” 综合评价（A刊）核心期刊《公共治理研究》，2025年第5期发表宋才发教授《党内法规备案审查的宪法价值研究》论文（全文2.4万字）。《公共治理研究》主编王升平、副主编赵超，本文责任编辑南岭。

　　标准参考文献：宋才发.党内法规备案审查的宪法价值研究[J].公共治理研究,2025(5):84-96.

　　宋才发系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，博士生导师。湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，内蒙古财经大学特聘教授。

　　党内法规备案审查的宪法价值研究

　　宋才发

　　党内法规在中国共产党发展的各个历史时期都发挥了极为重要的作用。1938年10月，毛泽东首次提出“党内法规”概念，强调为使党内关系走上健康发展的轨道，“还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动。”自此之后党内文件陆续使用“党规党法”“党内法规”的表述。1978年12月，邓小平在中央工作会议闭幕会上指出，“国要有国法, 党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法, 国法就很难保障。”党的十四大首次把“党内法规”写进《中国共产党章程》（以下简称为《党章》）。党的二十大对《党章》进行了修改，提出要“从严管党治党”“坚持依规治党、标本兼治，不断健全党内法规体系”。本文拟就党内法规备案审查的宪法价值展开探讨，以请教于各位大家。

　　一、备案审查助力完善党内法规体系

　　（一）备案审查是具有中国特色的《宪法》监督制度

　　备案审查是体现中国国情的《宪法》监督制度。《党章》不仅是最核心、最权威的党内法规，而且与《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）一起，成为中国共产党治国理政的总章程。《党章》在“总纲”中规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。经常有人议论：“到底是党大还是法大？”这个问题本身就是一个悖论的伪命题。因为《党章》已经明确规定，党在《宪法》和法律允许的范围内活动。《党章》绝妙地回答了“是党大还是法大”的问题。“备案审查”是“合宪性审查”制度体系的核心组成部分。党的十九大提出要“推进合宪性审查工作”；党的二十大报告强调要“完善和加强备案审查制度”。习近平在纪念现行《宪法》公布施行40周年署名文章中提出，要“完善宪法监督制度，推进宪法监督的规范化、程序化建设，提高合宪性审查、备案审查能力和质量”。2023年12月，全国人大常委会审议通过的《关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称为《备案审查决定》），是在新时代新征程上进一步加强对规范性文件备案审查，继续推进备案审查工作规范化、制度化的重要举措。“备案”是“审查”的前提，如果没有精准的备案做基础，就不可能产生良好的审查效果。未来的备案审查和合宪性审查工作，要做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，把所有规范性文件统统纳入备案审查范围。这对于保障《宪法》法律实施、完善具有中国特色的《宪法》监督制度，具有极为重要的现实意义。《备案审查决定》规定由全国人民代表大会常务委员会办公厅，统一归口负责法规、司法解释的备案工作，对各级国家立法机关和地方立法机关报送的备案文件，依法逐一进行“形式审查”。

　　现行备案审查与合宪性审查实施“党内法规和规范性文件归党审查、国家法律规范性文件归国家审查”的政党和国家分别审查的运行模式。党的十八大以来，尽管党中央出台了一系列基础性、支撑性、骨干性的党内法规，但是党内法规执行情况仍是一块明显的短板，“有规不依、执规不严、违规不究”的问题尚未得到根本解决。依据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的部署，凡属对党内法规和规范性文件进行备案式合宪性审查的，一律归属于中共中央办公厅统一承办。党内法规体系体现执政党全心全意为人民服务的执政理念和根本价值追求。从一定意义上说，党内法规体系的立规目标和价值追求，与国家法律价值追求在本质上是一致的，因为中国特色社会主义法治体系内含党内法规体系。党内法规等规范性文件属于执政党内部的规范性文件，是执政党治理自身事务的基本规范和基本要求，党规党法呈现出来的效力，对党外组织或公民个人没有太大的约束力。因而当下党的规范性文件的合法性抑或合宪性被动审查，均不在全国人大常委会、人民法院和人民检察院实质性审查的范围之内。我国已经形成了由党委、人大、政府、军队、监委、法院等各系统分工负责、相互衔接联动的规范性文件备案审查制度体系，中央办公厅和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查。当下和未来要依据《备案审查决定》的规定，进一步完善备案审查的衔接联动机制。《备案审查决定》第十六条，对如何加强与其他备案审查机关的沟通协作，在双重备案联动、移交处理、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升等方面加强协作配合等内容作出规定。《中国共产党党内法规制定条例》第三十二条第三款规定：党内法规一旦出现“同宪法、法律和行政法规相抵触”的情形，由“党中央予以责令改正或者撤销”未来推进备案审查和合宪性审查工作的重点任务，就是要推进合宪性审查工作规范化、程序化和常态化建设，在强化法律草案合宪性审查工作的同时，落实《宪法》解释程序机制，对《宪法》规定、原则和精神作出权威解释和说明。

　　（二）依法强化对党内法规备案审查和解释的力度

　　党内法规备案审查必须与《宪法》监督保持一致。当人们说到《宪法》是根本法的时候，不仅是指成文《宪法》在法律位阶层面上构成国内法的最高规范，而且指成文《宪法》的规范内容，事实上构成了国内法的根本规范。相对于“法律草案合宪性说明”制度而言，“宪法依据条款”只是落实《宪法》内容设定性规范和立法技术方案而已。就2023年修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》）建立的制度而言，如何确保法律、法规草案既落实《宪法》内容设定性规范，又不违反《宪法》边界控制性规范，是其实施《宪法》监督制度的关键。党内法规尽管是围绕党的组织运行方式以及纪律监督设定的规范体系，但是党内法规体系所担负的历史使命与《宪法》的使命是紧密相关的，因而党内法规体系必须与《宪法》的规范性要求始终保持一致。党内法规体系包括“静态体系”和“动态体系”两种模式。其中，“静态体系”是指纯粹的法律规范，如党内法规《党章》、准则、条例等。“动态体系”主要是指组织与实施机构，如党中央、中央部门、地方党委等等。完备的法律规范体系和完善的党内法规体系，是依法治国、依法执政、依法行政的制度根基，是国家治理体系的核心构成，二者在任何时候都是不可或缺的。党的十八届四中全会决定提出，要“完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。”这个决定对于完善党内法规制定、审查制度体系，提供了强有力的制度支撑和根本遵循。在现实政治生活和社会治理中，尤其是在一些部门、地方和单位，经常发生“党政联合发文”的情况。这种状况如果继续蔓延下去得不到有效的遏制，极易导致逸脱法治监督和权力滥用的后果，亟需对其实施党规系统与法律系统的双重监督，加强对其进行合宪性、涉宪性审查。《党政机关公文处理工作条例》第十七条规定，“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。” 《条例》首次对同级党政机关与其他同级机关联合发文的问题，作出了具体而明确的规定。

　　对党内法规及其实施情况进行备案审查最根本的是开展合宪性审查。依法规制和明晰合宪性审查标准，是合宪性审查主体在进行合宪性审查的时候，必须坚持的基本原则和主要依据。在具体实施合宪性审查的过程中，“国法系统”所使用的审查标准与“党规系统”所使用的审查标准有所不同。事实上“国法系统”所依据的审查标准，包括了“合宪性标准”和“政治性标准”两个部分内容。其中，“政治性标准”是合宪性审查的最高标准；“合宪性标准”又是首要的、关键的标准，因为合宪性标准是以《宪法》规定作为审查标准，内涵包括《宪法》条款的具体规定、《宪法》原则和《宪法》精神。“党规系统”所依据的审查标准，主要包括“合宪性标准”“合章性标准”和“政治性标准”三个方面的内容。党的二十大以来，党中央把“党内法规”纳入“中国特色社会主义法治体系”一体建设。党内法规的价值追求与国家法律的价值追求在本质上具有一致性。未来党内法规系统的备案审查工作，应当主动接受“合宪性审查”，并且做到与《宪法》条款的具体规定、《宪法》原则和《宪法》精神保持一致。正是从这个意义上说，以《宪法》规定为审查标准是党内法规审查的根本标准。为此《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称为《规定》）第十一条强调，凡属立法机关报备的党内法规和规范性文件，符合备案审查和合宪性审查要求的，党内备案审查机关不仅应当及时予以登记、存档，而且应当进行合宪性、合法性、政治性和合规性审查。党内备案审查机关负有实施《宪法》的职责和义务。根据其承担备案审查业务的性质，其实施《宪法》的主要途径和方式，是在党内法规备案审查的过程中展开合宪性审查，以确保制定出台的党内法规不与《宪法》相抵触。这里需要指出的是，党内备案审查机关无权以“《宪法》解释”和“《宪法》监督”的方式实施《宪法》。党内备案审查机关的合宪性审查权，全部来源和派生于保证《宪法》实施的职责和义务规定，否则就僭越了全国人大及其常委会的合宪性审查权。凡属违背《党章》、违反《宪法》和法律规定的，依据《规定》第十九条的处置原则，“审查机关应当不予备案通过，并要求报备机关进行纠正” 。党政联合发布规范性文件备案审查机制不健全、不完善的状况，极易导致在制度实践中存在监督盲区。为维护党的领导权威并加强对权力的监督，落实“有件必备”与“有备必审”的法治精神，急需创建新的法治监督机制。

　　（三）备案审查为全面提升党的执政能力提供制度保障

　　党的二十届三中全会从全面提升党的执政能力的高度提出“完善党内法规”任务。对于执政党来说，无论治国还是治党，都必须坚持“以人民为中心”的原则不动摇，这是党和国家一切工作的根本出发点和落脚点。党的二十届三中全会强调，要“聚焦提高党的领导水平和长期执政能力，创新和改进领导方式和执政方式”“完善党内法规，增强党内法规权威性和执行力”，从而为进一步完善党内法规体系、提升党内法规效能奠定了坚实的制度基础。从提升党内法规起草到实施的全过程看，已经形成了包括立项、起草、备案审查、督促落实诸多环节的链条，但是作用有强有弱、衔接互动仍有缺陷和差距。需要随着全面深化改革向纵深推进，一体推进立规执规各环节、实践理论不同方面的上下联动、多方配合，使党内法规工作成为环环相扣、有机衔接的整体，以党内法规工作质效和整体协同提升，推动实现党内法规制度立治有体、施治有序。为确保党中央对涉及全党全国性重大方针政策问题的决策部署落实到位，加强对改革各领域重大工作的顶层设计、统筹协调、整体推进，党中央制定《党委（党组）重大决策程序规定》，修订《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党工作机关条例（试行）》，强化各地区各部门贯彻落实党中央重大决策部署的政治责任，推动各级党委（党组）提高决策能力和质量，切实推动各项改革部署落实落地。党内法规制度经过百余年的演进，特别是新时代以来的快速发展，即取得了显著成果，也积累了丰富经验。未来要进一步用好党内法规制度保障推动改革的作用机理，就要尊重制度建设规律，综合运用制定、修改、解释、清理等多种途径和方式完善法规制度，杜绝党内立规“急躁病”、防止修规“翻烧饼”；就要保持党内法规的制度定力，突出问题导向，适时制定改革需要、人民期盼的法规制度，及时修改废止不适应时代发展需要、滞后于实践的法规制度，避免过时的制度成为“绊马索”；尤其要尊重基层首创精神，发挥党内法规工作机构作用，及时将基层探索、先行先试的好经验好做法提炼为制度规定、转化为制度安排，确保法规制度立得住、行得通、管得了。

　　党内法规备案审查衔接联动机制是党内法规备案审查制度的重要组成部分，是提升党内法规的质量与合法性，推进法治中国建设的重要制度安排。在规范性文件制定过程中，确保最后生成的文件结果满足合法性、合理性和可接受性要求，严格地制定程序以及内部合法性审核程序和审核标准至关重要。从一定意义上说，制定程序是保证规范性文件合法正当的重要防火墙，合法性审核标准一定程度上充当着有效控制规范性文件设定权的关键阀门，能够事先减少法治隐患，从源头上遏制和整治执法的突出问题。无论是制定行政法规还是制定党内法规，制规过程都要符合依据程序严格规范的原则，满足正当程序要求，不能违反、遗漏或者任意选择适用制规程序。党内法规备案审查衔接联动机制，事实上塑造了中共中央办公厅的职权型合法性审查与全国人大常委会法工委、司法部的授权型合法性审查互动关联的党内法规“双轨制审查”组织结构和差序性权力关系。党内法规备案审查衔接联动机制通过整合，分工负责、移送处理、征求意见、审查监督、沟通协调、会商研究、信息共享等程序性安排，实现了党内监督和国家法制监督的制度衔接与组织联动。党内法规备案审查制度提供了一整套促进党内法规建设法治化，更好地推动党内监督与国家法制监督、党内法规与国家法律互联互通、衔接整合的法治方案，致力于为提升党内法规备案审查工作质量，为塑造党内法规合法性提供制度支撑。党内法规制度体系建设作为“中国之治”的独特治理密码，未来必须聚焦执政党的领导水平和执政能力建设，确保党始终是中国特色社会主义事业的坚强领导核心。与此相适应的党内法规备案审查和合宪性审查工作，还需要着眼于保证改革的正确政治方向，完善党中央对改革集中统一领导的法规制度，为全面深化改革、推进中国式现代化保障制度供给。

　　（四）中国共产党形成了比较完善的党内法规体系

　　社会主义法治体系是“中国之治”的制度根基。在我国社会主义制度下，法治和民主结合在一起，被用来保证人的生命财产和其他权利的安全，因而我国的社会主义法治是充分尊重人性和人权的制度之治。邓小平早在改革开放初期就强调制度建设的重要性，他说“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。“法治中国”建设是最核心、最根本、最重要的制度保障，为了“更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”，就需要从顶层设计上构建和完善“中国特色社会主义法治体系”。中国特色社会主义法治体系，是建成“法治中国”的“路线图”“施工图”，当下和未来必须把它作为中国特色社会主义各项工作的“总目标”“总抓手”。“中国之治”的本质是“制度之治”，中国特色社会主义制度和国家治理体系是“中国之治”的密码所在。然而“中国之治”是典型的二元规则体系的国家治理结构，即以《宪法》为核心的“国家法律体系”以及以《党章》为核心的“党内法规体系”共同组成的治理结构模式，这个二元规则体系的治理结构模式，是当下国家治理体系的核心工程。党内法规体系是以《党章》为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规组成的有机统一的整体。由于“党内法规体系”是执政党存在和发展的规则体系，必须义无反顾地将其纳入到“法治中国”建设的整体布局之中。

　　执政党已经“形成比较完善的党内法规体系”。习近平在这里所说的“党内法规体系”，指的就是以党内法规为脊梁的一整套治国理政的规范体系。“党内法规体系”是中国共产党长期执政实践经验的科学总结和理论创新的高度凝结，具有鲜明的价值导向、科学治理逻辑和统一规范功能。中国共产党成立100多年来，党内法规制度体系建设是一以贯之的。从党的一大纲领和党的二大党章肇始，到习近平在党成立百年大会上宣布“形成比较完善的党内法规体系”，标志着党内法规制度体系建设工作，自此进入了一个高质量发展的新阶段。中国共产党党内法规制度体系建设，历来重视基层经验、坚持问题导向，始终在党中央集中统一领导下有序向前推进，由党的全国代表大会作出最高决策。可以说制定、修改和修订《党章》，是执政党最重要的党内立规活动。1922年7月16日至23日举行的党的第二次全国代表大会，制定了中国共产党历史上的第一部《党章》，这也是中国共产党最早制定的、权威的党内法规。自1923年党的第三次全国代表大会肇始，基本上形成了每次召开党的全国代表大会，都要根据党面临的形势和任务的变化而修改《党章》的惯例。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，以前所未有的力度统筹推进新时代党内法规制度体系建设。党的十九大强调要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，把“坚持依规治党、标本兼治”原则，载入了党的第二十次全国代表大会通过的新《党章》。2016年12月，党中央召开了党的历史上第一次“全国党内法规工作会议”，专门印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》，确定了党内法规体系的基本框架，为构建党内法规体系提供了行动纲领。执政党的领导是中国特色社会主义的最大特色和最大优势，未来执政党必须依据精准的党内法规体系从严治党、治国理政。

　　二、高质量党内法规体系的《宪法》价值追求

　　（一）健全完善党委依据《宪法》法律决策的体制机制

　　要把《宪法》实施贯彻落实到党治国理政各方面和全过程。中国共产党既是中国特色社会主义建设事业的长期执政党，也是领导党。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，已经载入现行《宪法》之中。深入探讨并揭示形成完善的党内法规体系的本质，有助于凸显法治国家建设的《宪法》价值与内在机理，全景式展示“中国之治”的理论魅力与实践伟力。人们通常所说的“党法关系”，即是指政党和《宪法》法律的关系。在我国社会主义法治建设的前提下，执政党与国家权力机构之间，从来就不是相互分离的关系。党对“全面依法治国”实行集中统一领导，形成了党与国家机构高度融合的特点与特征。由此规制执政党及其成员之行为的党内法规，随着政党执掌国家政权而渗透到国家治理的方方面面。习近平指出，“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映”“党和法治的关系是法治建设的核心问题”。习近平这个法治论述，深刻揭示了党法关系基本原理的实质。习近平在纪念现行《宪法》公布施行40周年署名文章中强调，“要把贯彻宪法法律落实到各级党委决策施策全过程，坚持依法决策、依法施策，守住不与宪法法律相抵触的底线”。这是以习近平同志为核心的党中央对各级党组织和党员干部提出的新要求，为更好地推动法治国家建设和进一步健全完善党委依据《宪法》法律决策提供出了根本指导原则。习近平在这里所说的“党委”，是指党组织系统内部，作为各级党的代表大会的常设决策和领导机构的各级党的委员会机构；这里所说的“党委依法决策”制度体系，是指在党的统一领导下，由各级国家立法权机关、党的立规权机关为主导依法依规制定抑或修订的，以《党章》党规和国家《宪法》法律为主要形式，依法依规管党治党、依法依规治国理政，确保使党委决策施策都能经得起历史和人民评判和检验为目的，用以规范和约束党委决策主体的依法决策行为，监督和落实党委依法决策工作的一系列的制度规范。胡锦涛在党的十八大报告中，在“科学决策”“民主决策”的基础上，又新添“依法决策”。强调要健全决策体制机制和决策程序，建立健全决策问责和纠错制度。自此，完整地确立了党和国家重大决策系统实行科学、民主、依法的三个基本原则。譬如，2015年出台的《中国共产党党组工作条例（试行）》，第二十三条规定：“党组议事决策应当坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，重大决策应当充分协商，实行科学决策、民主决策、依法决策”。2016年新修订的《中国共产党地方委员会工作条例》第二十条规定：“党的地方委员会及其常委会议事决策应当坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，实行科学决策、民主决策、依法决策”。通常所说的“决策的合法性”，说到底就是指决策的正确性。有些科学探讨由于问题的复杂性确实难以验证，有些民主话题往往存在相当大的争议，唯有符合《宪法》法律和《党章》党规的规定，才是能够被绝大多数人接受的普遍而明确的标准，决策规范化、制度化、科学化的重要内容就是依法决策。《宪法》法律制度事实上规定了党委决策是政府决策的依据，“依法治国”本质要求执政党要依宪治国、依法执政、依法决策。如果没有各级党委的依法执政、依法执政和依法决策，建成“法治政府”“法治社会”的目标就无法实现。只有随着全面深化改革的步伐和进程，不断改进党的领导方式和执政方式，不断加快推进党委依法决策能力和水平，才能有效推进建成“法治国家”“法治政府”“法治社会”的进程。

　　（二）制定党内法规规范要彰显《宪法》的功能价值

　　党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。在我国社会主义制度条件下，任何法律法规的制定都必须以《宪法》为依据，即依据《宪法》立规、立法。党内法规“条例”“准则”的制定，必须以《宪法》精神和《党章》为依据，达到“提高党内法规质量，形成完善的党内法规体系”的目的。党内法规通过补强“人民的利益—党的主张—国家意志—法律”的实践发展规律，与国家法律共同进行传导互动、差序治理，彰显党内法规由于领导党与执政党的角色，实现自内而外所衍生出的“特殊治理功能”。《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称为《条例》）第六条规定：“党内法规一般使用条款形式表述，根据内容需要可以分为编、章、节、条、款、项、目”。即是说，党内法规依据制定《条例》的规定，在立法语言表述方式上，一般多使用条款形式予以表述。但是《条例》并没有否定在特殊情况下，可以不“使用条款形式表述”，而采取“使用段落表达形式”。有人据此认为这是违反《条例》规定的违规行为。习近平对此作过说明，认为“准则”是一个思想性、政治性、综合性很强的文件，要想阐明党关于开展严肃认真的党内政治生活的原则和立场，有很多问题需要讲讲道理。要做到这些，仅用《条例》那样的体例是难以容纳的。只有深刻认识和理解“准则”的规范性质，才能更好地、更准确地把握“准则”的基本性质。因而在党内法规体系中，“准则”一般“以段落形式”而非“条款形式”进行表达，这是党内法规“准则”与法律法规“条款”在形式上的重要区别，但是在本质上它仍然具有严格的规范形态。

　　中共中央强调要提高党内法规制定的“技术规范”。自从2017年《中国共产党党内法规制定条例》实施以来，制作党内法规的“技术规范”问题，便作为增强党内法规质量保障制度被提出来。当人们关注并剖析党内法规制定存在的技术规范不足时，就会清晰地发现党内法规体系从提出到现在还不足8年时间，尚处于党内法规体系初步形成阶段，立规技术粗疏的情况实属难免。这些不足之处具体表现在与《宪法》法律或上位党规相抵触，党内法规与行政法规、行政规范性文件难以区分，体系结构不完整、语言不规范，最突出的问题是公布技术不完善。为论证方便，这里仍然以“准则”为例。如果把“准则”这种党内法规的特殊立规形式与法律规范相比较，不难发现“准则”的党内规范特征、尤其是“法”的规范特征，并不是很突出、很明显的。但是“准则”规范模式与法律规范模式确实相类似，都有义务性规范、禁止性规范和授权性规范三种模式。“准则”的规范主体分为“全党”“党组织”和“党员”三大类。中国共产党“党内政治生活准则”，不只是对个体“党员”的要求，同时也是对“全党”和各级“党组织”的要求。譬如，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》从十二个方面对“党内政治生活”进行了规范。这些规范既包括原则性规范、方向性规范，也包括具体行为模式规范。就是在这个《准则》中，“全党”这个概念使用了25次，“党组织”概念使用了33次，“党员”概念出现了78次。再把党内法规体系功能与国家法律规范体系相比较，党内法规体系功能不仅具有在法治目标上的一般性，而且有在实现过程上的特殊性，党内法规体系功能的基本目标与国家法律规范体系目标多重关系相契合，有助于彰显《宪法》的功能价值，更有利于推进党内治理和国家治理的法治化、现代化。

　　规范是国家和社会制度化或非制度化的形态。国家治理形态由于新型政党制度的发展而逐渐转向政党治理引领，党内法规也随着政党执掌国家政权而渗透到国家治理的方方面面，形成了较为完善的党内法规体系。党的基层组织及党员经由法定程序内嵌于国家与社会体系中，党的路线、政策、目标对国家治理、社会发展具有强大的支配力，党内法规体系与国家法律体系共同构成治国理政的规范体系。党内法规制定的《宪法》基础和技术规范渐趋成熟完善，这主要体现在执政党作为“法治中国”的引领者和建设者，统筹国家立法和党内立规的责任担当非常明确，党内法规配套更完备，立法语言更规范，立法程序和立法过程更加民主。国家法律法典化（如《民法典》）的立法经验，也为党内法规建设和规范化提供了重要启示。站在新时代新的历史起点上，党内法规法典编纂的构想被提出来了。然而党内法规又不是国家法律法规，为什么也要进行法典化？这是因为党内法规本身具有权威性、抽象性、普遍性、反复适用性等规范特质，是一种成文的“法治规范”，应当接受法治精神的支配、遵循法治基本规律。党内法规规范只有实现更高水平的协调性、周延性、系统性和稳定性，才能够在管党治党、执政治国中更好地发挥指引、评价、预测、教育、强制等作用。把“党内法规法典化”有利于推进《宪法》实施，彰显党内法规的《宪法》功能价值。按照党的二十届三中全会要求，也有专家提出党内法规法可“选择党的组织法规法典化为突破口，启动党内法规法典编纂工作”，使之成为一部集成性集约性的、独立于国家法律、自成一体的大规模成文规范体系。

　　（三）构建高质量高水平党内法规体系要坚持标准化

　　    规范化标准化是推进党内法规体系化的重要手段。法规文本制作技术的“标准”和“标准化”，是随着人类文明创造活动的不断演进而逐渐走向成熟的，狭义的标准多用于自然科学和工程技术领域，是国际标准化机构和我国现行标准化主管部门所管辖的对象，包括国际标准、国家标准、行业标准、企业标准等。广义的标准更多地适用于人文与社会科学领域，如法律与法规标准、人的行为道德标准、艺术审美标准等等。这里所论及的“标准化”的内涵，是为了在既定范围内争取和获得最佳秩序，对现实生活当中存在的问题以及潜在的问题，确立共同使用和重复使用的法规及规范条款，也包括编制、发布和应用规范性文件的活动。标准化在当下已经延伸并应用到包括党的建设在内的诸多领域，如人们通常所说的党支部建设标准化、政务服务标准化、基层社区治理标准化等等。党内法规制度建设之所以要实施标准化，是因为制度建设是整个党的建设的重要环节，党内法规就是“针对全党提出的标准” 。实施党内法规标准化有助于推进党内立规，从“数量型”向“质量型”转变，未来制定党内法规必须牢牢抓住质量这个关键不放。制定高质量的、管用有效的党内法规，须臾离不开高标准，只有高标准才能确保高质量。标准化还有利于党内法规体系形成内部稳定性，任何制度体系要发挥作用就需要具有稳定性，包括层次秩序的稳定、时间周期的稳定、数量比例的稳定、质量的稳定以及各要素之间的稳定等。党的十九大以来，习近平就加强党内法规制度建设、构建高质量党内法规体系发表一系列重要讲话，强调要以改革创新精神补齐制度短板，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。以习近平同志为核心的党中央，坚持把制定高质量的党内法规体系挺在前面，出台了一大批标志性、关键性、引领性的党内法规，并且以高质量党内法规体系全面推进从严治党和依规治党。

　　在执政党百多年来党内法规建设的经验中，党内法规制定标准化是其中最靓丽的一条。当下党内法规制定工作呈现出的标准化实践样态，集中体现为制定体制、制定形式和制定程序的规范化。运用标准化理论剖析党内法规制定存在的短板，对党内法规制定标准化的发展趋势作出准确阐释，推动标准化原理和拟制方法，更好地融入党内法规的制定程序和场域当下和未来要借鉴“标准编制技术”经验和手段，切实从微观和宏观两个方面改进党内法规文本拟制模式，尤其要吸收备案审查中的标准审查经验，健全党内法规审核的体制机制，牢牢守住党内法规制定项目的立项关口，参考参照标准“复审”程序，优化党内法规实施评估的技术路径，沿着党内法规制定标准化的正确轨道，稳健构建高质量高水平的党内法规体系。尤其值得关注的是标准化为“党内法规法典化”提供了技术支撑，任何无序的规章制度都是无法形成法典的，只有有序的、标准化的规章制度才有可能法典化，法典化是党内法规制度体系完善发展的必然趋势。

　　（四）全面从严治党要靠完善的党内法规制度体系作支撑

　　不断完善党的自我革命的制度规范体系。党内政治生态状况的好坏，直接影响到所有的党员干部、其他社会组织乃至整个国家政治系统。所以，习近平在党的十八届中纪委第五次全会上，提出要“重构政治生态”的任务。在党的十八届中纪委第六次全会上，他又提出要“净化政治生态”。习近平在这两次会议上强调的“政治生态”，既是从执政党的政治面貌全局上讲的，也是从执政党党风、政风和社会风气总体上讲的，他认为这“三风”恰恰是党的综合素质的体现。重构党内良好的“政治生态”任务艰巨，必须解决的最突出、最核心的问题，就是党员领导干部的党性、觉悟和作风问题。只有以壮士断腕的决心“动真格”“下猛药”，才能从根本上提升党员领导干部的党性、觉悟和作风，促使并推进政风和社会风气好转。原中纪委王岐山曾经深有感慨地说，“党要管党、从严治党, 要靠党章党规党纪。‘党纪’与‘国法’不是一个概念, 不能混同。党纪严于国法。”这即是说，千万不能小瞧党内法规对于“扭转党风、政风和社会风气”的作用。其实党内法规与国家法律之间有两层最基本的关系：第一层基本关系是表明执政党的两个“先锋队性质”，决定了党内法规确实严于国家法律；第二层基本关系是证明执政党领导立法、执法和司法，所以党内法规不仅严于国家法律，而且是国家法律的根本保障。党内法规制度体系是党开展一切活动的行为准则，完善党内法规制度体系，是完善党的自我革命制度规范体系的首要任务。习近平在党的二十大报告中强调，要“健全全面从严治党体系”“坚持制度治党、依规治党”。勇于自我革命是中国共产党最鲜明的品格和最大优势，党内法规体系是执政党自我革命制度规范体系的重要组成部分，它不仅是严格依规治党的主要依据，而且是全面从严治党体系的基础工程。进一步推进全面从严治党、依规治党，须臾离不开以习近平党内法规思想为依据，离不开完善党的自我革命的党内法规体系。

　　党内法规体系的重要性源自于党内法规体系在法治体系中的特殊地位。尽管党内法规还没有形成和谐统一完备的规范体系，还不能充分满足法治建设对于党内法规的迫切要求。然而进入新时代以来，我国“法治国家”“法治社会”建设，已不再局限于“依法而治”的法律领域。新时代的“法治”是一个大概念，几乎涵盖“制度之治”“规则之治”“规范之治”和“程序之治”的全部内容，一个全方位的“大法治”格局初步形成。习近平提出把“党内法规体系”纳入“中国特色社会主义法治体系”一体建设，这是加快完善党的自我革命的党内法规体系的需要；也是在“大法治”的格局下，党内法规体系在实践中发展的必然产物。它标志着执政党对法治建设规律的认识进一步深化，党内法规体系在建设水平上达到了一个新高度，在治国理政的治理模式上实现了新飞跃。2020年召开的中央全面依法治国工作会议，把“形成完善的党内法规体系”，作为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容予以战略部署。要实现党内法规内容科学、程序严密、配套完备的体系化形态，就需要从政治权威、价值体系、逻辑关系、耦合融贯结构和外部体系等方面入手，把党内法规打造成价值统一、结构健全、逻辑周延、形态稳定的规范体系，从而为中国特色社会主义法治体系奠定高素质的规范要素基础。始终保持风清气正的政治生态是党面临的亟待解决的大党独有难题。习近平在党的二十大报告中指出，“我们党作为世界上最大的马克思主义执政党，要始终赢得人民拥护、巩固长期执政地位，必须时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定。”这个重要论断体现了党对管党治党规律的深刻把握，彰显了从严管党治党、勇于自我革命的坚定信心和决心。进入新时代以来，党坚持把反腐败作为加强作风建设、营造风清气正的政治生态的重要抓手，秉持零容忍态度，多维发力、综合施策，迫使腐败分子无处藏身、让腐败行为无处遁形。严惩腐败行为不仅是对腐败分子的惩罚，更是对其他党员干部的警示，强大的震慑力可以促使党员干部时刻保持警醒。

　　三、完善党内法规备案审查体制机制的举措

　　   （一）加强对党内法规规范性文件《宪法》实施情况的合宪性审查

　　党内法规以其具体的规则来满足和实现政党内部规制。党内法规素有自己的“内变量”，要科学理解和把握党内法规本质，就必须着眼于党内法规整体即党内法规体系，无论是制定党内法规还是实施党内法规，都必须充分考虑这种“内变量”的价值和作用。作为规范并非由于有实效才是有效力的，任何一个规范的效力无不来自于另一个规范，最终归属和来自于基础规范。《宪法》就是这样的基础规范。《宪法》第三条规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”作为高度集中、统一人民意志的执政党，在充分发挥《宪法》赋予地方“主动性、积极性”的同时，在制定党内法规时更加注重同党中央保持一致，以凸显党中央的集中意志和统一领导。中纪委、中央工作机关和省级党委制定部门党内法规或地方党内法规，主要目标和任务是实施《宪法》赋予地方的“建设任务”，即《宪法》在“序言”中规定的“集中力量进行社会主义现代化建设”，“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的“根本任务”。党的十八届四中全会决议指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。为了充分发挥党内法规在《宪法》实施中的重要作用，未来应当明确规范党内法规实施《宪法》的边界、范围与限度，首先是要提升各级党内法规的立规质量，注重党内法规和国家法律的衔接与协调，重点是要加强对党内法规的备案审查和合宪性审查，使党中央立规机构、中央机关党组和省级地方党委立规机构，始终依据《宪法》和《党章》的授权与规制制定党内法规，确保各级党内法规始终与《宪法》法律保持一致。《宪法》之所以规定国家权力机关、政党机关等实施主体的责任和义务，是因为《宪法》实施的主要目的和任务，是为了规范国家公权力的运行，依法保障公民基本权利的实现。执政党对整个国家的领导地位和执政方式，从根本上决定了党内法规在国家、政府等关系中始终处于主导地位，也决定了党内法规在治国理政中具有极为重要的作用。

　　合宪性审查是维护《宪法》秩序、加强《宪法》实施和监督的一项重要制度。自从在国家治理领域引入“合宪性审查”制度之后，一方面引起了党内外对执政党在治国理政中作用的高度关注，另一方面也一度引发了有关“违宪审查”“合宪性审查”“宪法监督”“宪法司法化”等术语在使用上的混乱。2018年全国人民代表大会通过“宪法修正案”，在现行《宪法》第七十条，把原来的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。机构设置和机构功能的转换，使得备案审查模式上的“沙盘推演”以及相关争议宣告结束。实践证明，合宪性审查制度有利于监督《宪法》实施、维护《宪法》权威，是实现良法善治、推进国家治理现代化的必然要求。未来如果不进一步健全备案审查制度和合宪性审查制度，不仅国家法律体系和党内法规体系的统一性很难得到保障，而且《宪法》规定的“社会主义现代化强国”建设这个“根本任务”的完成也无法得到保障。因此，当下和未来需要建立起党内法规体系与国家法律体系的备案审查衔接联动机制，在《宪法》这个最基础规范的支撑下，确保国家法律体系和党内法规体系在社会主义法治体系中达致“内在统一”。

　　（二）凸显《立法法》对党内法规实施合宪性审查的《宪法》价值

　　合宪性审查是根据《宪法》对公权力是否符合《宪法》规定进行的审查。备案审查不包含对国家基本法律的审查，因为基本法律是比较全面地规定和调整国家及社会生活某一方面的基本社会关系的法律，与人民群众生活密切相关的基本法律，主要包括刑事、民事和国家机构等方面的基本法律。我国对于基本法律的制定、修改和解释，都是由国家最高立法机关全国人民代表大会进行的。在功能定位上，尽管有些法律的具体内容可能涉及合宪性审查的某个方面，但是无论如何不能把两者等量齐观。对法规和党内规范性文件进行合宪性审查的基本目标，是在坚决纠正或废止违宪性立法的基础上，致力于达到立法立规的“合宪”状态，保持一种积极的立场；对法规和党内规范性文件进行“违宪审查”的基本目的，是避免出现“违宪”状态，保持一种消极立场；解释《宪法》的含义是合宪性审查的基本前提。依法推进合宪性审查工作，是在党的十九大报告中提出来的。合宪性审查是备案审查的核心内容，合宪性审查实质上包含着对基本法在内所有法律规范的审查。因而合宪性审查与《宪法》规定的人民的幸福生活息息相关，它使得规定人们享有“和谐美丽”幸福生活的《宪法》成为“活法”。由于我国国家大治理的难度也大，包括党内法规、地方立法在内的诸多规范性文件，也就难免会有“忙中出错”。尤其是有些地方党委机关和政府机关，习惯于联合发布带有“司法解释”性质的文件，无异于党内规范性文件不适当地行使了只有“两高”才有的职权，这就严重违背了《立法法》的基本精神。《立法法》属于重要的宪法性法律，地方党政机关联合发文违背了《立法法》第一百一十九条第三款关于“两高”以外的任何权力机关，“不得作出具体应用法律的解释”的规定，是需要通过合宪性审查予以纠正和禁止的行为，否则就会侵害人民群众的切身利益。

　　对法律法规和党内法规实施合宪性审查的依据源自于《宪法》。《宪法》第六十二条第三款，规定全国人民代表大会行使“监督宪法的实施”的职权；《宪法》第六十七条第二款，规定全国人大常委会行使“解释宪法、监督宪法的实施”的职权。这两条《宪法》规定，可视为全国人大及其常委会合宪性审查权的规范基础，其中就包括对“法律”实施合宪性审查的功能。其实“备案”本身并不是决定规范性文件是否生效的必然要件，在《宪法》《立法法》的规定中，与“备案”这个概念相对应的是“批准”。所以，规定了“批准后生效”“批准后施行”的情形。既然“备案”并非决定规范性文件生效的必备要件，那么，为什么还要进行备案时的“审查”和备案后的“审查”？这是因为备案审查作为立法立规监督制度，已经嵌入国家权力配置结构之中，其作用发挥和功能展开都需要置于国家权力配置的结构中才能被正确理解。区分“备案时的审查”与“备案后的审查”这两种类型也是很有必要的。从立法功能上看，“备案时审查”侧重于“备案”，“备案后审查”则是一个独立的审查阶段，与备案本身的关系并不是那么紧密。备案审查通常是先进行“形式审查”，然后才进入“实质性审查”阶段。“形式审查”是审查规范性文件的制定是否符合政治方针、是否在制定权限的范围之内。有些规范性文件尽管其内容符合《宪法》和法律规定，但是与政治方针可能并不相符，这就需要通过备案审查对其加以纠正。依据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，当下可以建立规范性文件系统内备案审查制度的党组织，包括中央纪律检查委员会、党中央工作机关以及有关中央国家机关部门党组（党委）。党的规范性文件是党组接受领导并实施领导的重要载体，党的规范性文件在加强党的领导和建设中的作用越来越凸显，贯穿于党组重要会议和重要决策的全过程。建立党的规范性文件系统内备案机制，既符合“有件必备”“有备必审”的基本原则，也是对现有规范性文件备案审查制度的必要补充。

　　（三）完善《宪法》监督制度把所有规范性文件纳入备案审查范围

　　备案审查是符合中国国情的《宪法》监督制度。“五四宪法”第二十七条明确规定，全国人民代表大会“监督宪法的实施”，确立了最高国家权力机关进行《宪法》监督的体制。“八二宪法”深刻总结我国法治建设的历史经验教训，赋予全国人大及其常委会监督《宪法》实施的职权，规定行政法规、地方性法规以及相关决议、决定制定后应当及时报送备案，赋予全国人大及其常委会撤销与《宪法》法律相抵触的法规及有关决议、决定的职权，为备案审查制度的确立奠定了坚实的《宪法》基础。随后出台的《立法法》和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》都从完善立法和监督制度范畴，对全国人大常委会及地方各级人大常委会的备案审查工作作出规定，备案审查制度在我国正式建立。党中央高度重视备案审查工作，党的十八届四中全会提出要“加强备案审查制度和能力建设” ，要求“把所有规范性文件纳入备案审查范围”“禁止地方制发带有立法性质的文件”。这就从党的正式文件上，明确把“党内法规”之类的规范性文件，统统纳入备案审查和合法性审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。习近平强调要“要完善宪法监督制度”“推进宪法监督的规范化、程序化建设，提高合宪性审查、备案审查能力和质量，推进合宪性审查工作” 。经过新时代以来全党10多年坚持不懈的努力，反腐败斗争已取得了压倒性胜利，但形势依然严峻复杂。自我完善是执政党固本培元的强身之举，是执政党增强本领、提升能力的有效途径。为此，中共中央出台了一系列基础性、支架性、骨干性党内法规，形成了比较完善的党内法规体系。党内法规执行责任制明确了“党内法规执行”和“责任制”两个基本元素，从制度层面解决了“有规不依、执规不严、违规不究”的问题，打通了党内法规制度建设从“制度制定”到“制度执行”的“中阻梗”。党内法规执行责任制的目标是提高党内法规执行力，推动党内法规全面深入实施，进而推进全面从严治党向纵深发展，实现政党治理法治化与现代化。未来要持续深化政治监督、实施全周期监督，压紧压实管党治党政治责任，保持依法依规从严治党、惩治腐败高压态势，在铲除腐败问题产生的土壤和条件上持续发力。