北京2月19日电  立法能力是立法者在立法过程中为实现立法目的、满足立法需求所具备的能力和能量。地方立法能力是国家治理能力的有机组成部分，地方法治扩散旨在将一地法治建设成果推向全国，民主立法、科学立法和依法立法是地方立法的根本遵循。立法需求是提高地方立法质量的内在动力：提高立法技术规范是提升地方立法质量的必由之路，服务乡村治理需要是提升地方立法质量的内生动力，突出地方特色是提升地方立法质量的关键举措。法治环境是提高地方立法质量的外在机理：公众参与立法是提升地方立法质量的重要途径，以人民为中心是提升地方立法质量的根本支撑，坚持党的领导是提升地方立法质量的政治保障。由中共河北省委政法委员会主管、河北省政法职业学院、河北省法学会主办的中国中文核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、CSSCI扩展版来源期刊《河北法学》杂志，在2024年第4期以“特稿”方式隆重推出宋才发教授《我国地方立法的能力构成与质量提升》论文。《河北法学》杂志主编马章民。

标准参考文献：宋才发.我国地方立法的能力构成与质量提升[J].河北法学,2024(04):2-18.

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，博士生导师，内蒙古财经大学特聘教授。

我国地方立法的能力构成与质量提升

宋才发

党的二十大报告提出我国法治建设的总体目标是，到2035年“基本建成法治国家、法治政府、法治社会”。为了有效推进“法治中国”建设，建成具有中国特色“社会主义法治国家”，党中央不仅高度重视全国人大及其常委会的立法工作，而且十分重视地方各级人大及其常委会的立法工作。尽管地方法治只是单一制国家结构形式下的一种法治建设模式，但是地方立法工作取得的创新性成果，逐步成为国家立法体系和法治体系的重要组成部分，人们已经越来越重视“地方法治建设”问题。本文拟就我国地方立法的能力构成与质量提升略陈管见，以请教于大家。

一、地方立法能力是国家治理能力的重要构件

（一）地方立法能力是国家治理能力的有机组成部分

立法能力是立法者在立法过程中为实现立法目的、满足立法需求所具备的能力和能量。要充分挖掘地方立法潜力、发挥地方立法作用，就必须明晰地方立法在国家立法体系和国家治理体系中的角色定位。地方在法治国家建设中具有“三个层面的双重性”特征：一是实施主体的双重性，二是实施目标的双重性，三是绩效评价的双重性。“建设社会主义法治国家”目标任务的实现，需要发挥地方与中央的双向合力作用，地方终究是中央存在与发展的重要基础和关键支撑。2023年第二次修正的《立法法》第八十二条第二款规定，“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”，地方立法机关可以制定“地方性法规”。这里所论及的“地方性事务”，是指“具有区域性特点的，应由地方立法机关予以立法调整的事务”。地方性事务是整个国家事务的有机组成部分，依法依规稳妥地处理好地方性事务，对法治体系在新时代的发展和更好的发挥作用意义重大。地方立法机关抑或政府制定的法规政策质量的好坏与优劣，多与差序格局结构下的立法需求逻辑、地方性知识指引下的立法机关自主创新逻辑密切相关。越是底层设区的市的地方立法，越是容易受到当地领导人偏好、利益集团、突发事件、社会问题的严重程度诸多因素的影响，更主要的是受到立法者立法能力不足的制约。因而学界提出的“社会政策发展取向”，是符合社会公平正义的发展逻辑的。譬如，在脱贫攻坚时期民族自治地方制定的“精准扶贫政策”，就是地方政府依据“地方性知识”所采取的扶贫创新举措。立法者通过切身体验和深入扎实的立法调研工作，在全面掌握本地区贫困人口的数量、分布、致贫原因及其潜在优势的基础上，以“一村一策、一户一策”的脱贫方式予以立法规划，将扶贫资源与贫困村和贫困户的实际需求实现有效对接。从这个视角看，地方立法能力实际上包括地方立法机关的认知能力、决策能力、起草能力、协调能力、论证能力、审议能力和解释能力。地方立法机关的实际立法能力如何？是决定地方立法质量高低、管不管用的关键所在，立法能力本质上体现为立法的生产力。立法能力所强调和凸显的既是实现立法目的的先决条件，也是立法机关现实立法能力和实现立法成功率的显著标志。人们通常所说的立法能力建设，就是指基于对立法能力概念化的理解，去探求其深层次的决定因素，达到提升立法能力、立法质量和立法效率的目标。从一定意义上说，立法能力既是立法者完成立法任务必须具备的综合性能力，也是立法者在地方立法过程中体现出来的真实本领。立法者的立法能力与立法效能成正比关系，立法产品质量高表明立法者立法能力强；反之，立法产品质量低下则表明立法者立法能力弱。良法善治的形成离不开立法者立法能力，无论是国家立法者的立法能力，还是地方立法者的立法能力，都是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。我国于