政府的一切作为都必须“于法有据”。人民政府是人民通过民主选举程序组建的、专门为人民群众谋福利和办事情的机构，政府的公务员必须依据法律、政策履行职责和义务。2023年修订的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称为《行政复议法》），对政府行政权力机关“不履行法定职责”的内涵作出规定，不再只限于行政“不作为”，还包括行政机关对法定职责的“拒绝履行、未依法履行或者不予答复”的情形。这里的“拒绝履行”和“不予答复”，就属于备案审查责令纠正的“不作为”违法行为；而“未依法履行”，更多的则是“作为”形式的违法。《行政复议法》第一条开宗明义地指出，实施行政复议制度的目的是“为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为”。行政复议制度与行政诉讼制度不同，行政复议制度将“适当性审查”与“合法性审查”相并列，对复议机关的备案审查应当运用理性和程序，就不确定法律概念作出解释和在个案中进行涵射，同时要判定裁量基准在个案中的可适用性。当适用规则出现明显不当时，复议机关必须用“适用原则”突破规则以实现适当性。法律和行政法规没有授权政府行政机关行使的职权，任何一级政府行政权力机关都不能乱作为，更不得超越法律规定的职权范围滥用权力。

权责统一是人民政府行政权力的本质属性。政府行政机关在接受授权的同时，必然要无条件地接受相应的义务和责任。党的二十届三中全会《决定》强调，要“着力解决干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题”。解决干部乱作为、不作为问题，能够确保干部队伍积极履行职责，高效执行各项政策和任务；有利于增强人民群众对政府的信任度和满意度，提高政府在人民群众中的形象和公信力。备案审查的目的在于限制行政机关权力的滥用，保护公民神圣不可侵犯的人格权益和财产权益‌。政府的法定职责是指法律法规赋予特定主体必须履行的职责和义务，这些职责通常与公共利益、社会秩序、公民权益等密切相关，进行备案审查就是要督促行政机关权责统一，防止滥用职权抑或不作为。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定的“法无授权不可为”，主要体现在如下四个方面：一是推行政府权力清单制度，行政机关不得法外设定权力，没有法律依据，不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益，或者增加其义务的决定；二是建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交讨论；三是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，以制度来规范政府重大决策行为；四是建立健全行政裁量权基准制度，细化量化行政裁量标准，如果行政机关的行为没有法律依据来源，就会因为超越职权或程序严重违法，被撤销或者是确认违法。与“法无授权不可为”相对应的是“法无禁止即可为”，强调在法律没有明文禁止的情况下，公民抑或法人有权自行决定自己的行为方式，体现了法律对于公民权利和自由的尊重。

（二）政府行政执行机关依法维护社会公平正义

备案审查聚焦择业自由限制边界和政府机构择业限制措施。近年来随着国内外经济增长态势的持续低迷，公民从业限制措施愈来愈多，人们的从业选择和年轻人就业愈来愈艰难。这里所论及的“从业限制”措施包括两个方面：一是指现存的各级各类法规、政府规章、现行政策等规范性文件，在公民、法人开展职业自由选择和从业活动的时候，从时间、地点、人数、执行业务具体方式上，预设限制边界的“不合规”行为。二是有些地方政府的行政执行机关和执法人员，利用职权搞地方保护主义和权钱交易的贪腐行为，其借口就是就业岗位数量有限，随意拔高从业、就业对象的任职条件。这种从业限制措施尽管没有直接禁止公民从事某项具体职业，但对公民开展正当的职业选择活动，直接造成了较深程度的负面影响，对公民《宪法》上的职业自由构成了违法干预乃至侵犯。随着《加强备案审查制度的决定》的实施，备案审查在消除规范性文件不当增设公民从业负担，维护就业、从业领域法制统一方面，发挥了极为重要的指引作用，备案审查逐渐聚焦公民择业自由限制边界和政府机构择业限制措施。《加强备案审查制度的决定》第十一条规定了备案审查的六项重点审查内容，其中有三项属于开展“合法性审查”的规定；第六项关于“比例原则”的规定，既适用于开展“合法性审查”，也适用于开展“适当性审查”。“合法性审查”作为备案审查的基础性工作，它聚焦和检视多地人大常委会“从业限制措施”备案审查的典型个案案例，既有助于在实践中推进“合法性审查标准”精细化、实证化研究，也有助于为未来“从业限制措施”备案审查工作的深层次开展，提供科学化、体系化的学理预备。

对行政机关限制职业自由措施进行合法性审查。当下正在进行的备案审查实践中，对于“从业限制措施”合法性审查标准的适用，事实上存在着如下三个方面的具体问题：一是“合法性审查标准”与“适当性审查标准”的适用边界相当模糊，如规章以及规范性文件不当介入民事法律关系，限制公民、法人的民事权利，干预企业内部管理制度和经营活动，是“从业限制措施”备案审查纠正的重点事项，不同地方人大备案审查机关所适用的审查标准也不尽相同。二是“合法性审查标准”的适用范围局限于机械体系，审查机关多关注层级结构理论指导下的“形式位阶”，不太关注立法所规范的生活秩序本身是否合法正当。三是合法性审查标准对“超越权限”的认定始终没有厘清，备案审查机关主要依据《立法法》第九十一条和第九十三条认定规章的立法权限。但是在环境保护、治安管理、食品安全、未成年人保护、金融证券监管等多个领域，大量存在由规章创设的针对营业时间、地点、经营范围和方式、产品定价等事项的从业限制措施。