三、为民族地区生态环境补偿提供司法服务

（一）建立民族地区生态环境预防性机制和公益诉讼前置程序

环境行政公益诉讼前置程序是诉讼主体在提起环境行政公益诉讼之前的活动。我国过去的行政权规制，长期缺乏自我纠错机制的弊端是异常突出的。原来的《民事诉讼法》规定的检察机关提起环境公益诉讼适用诉前程序所具有的特殊规定，使检察机关提起公益诉讼案件的范围出现模糊与歧义。因而按照2021年12月修正的《民事诉讼法》的新规定，在检察机关提起“环境行政公益诉讼”之前，设置一道“前置程序”是非常必要的。这样做不仅可以最大限度地发挥行政机关自我纠错功能，而且可以省去许多不必要的司法资源浪费。无论过去和现在，我国的环境行政公益诉讼制度，并没有设置行政内部的救济程序。这是因为在涉及生态环境的公益案件中，多数情况下呈现出没有具体的“相对人”抑或“相对人”无法确定的情形。正像我国的“行政复议制度”一样，“环境行政公益诉讼前置程序”具有其独特的特色和优势，体现了执政党执政为民的本质属性。我国当下的“环境行政公益诉讼前置程序”，仅仅是作为行政执法的“补充机制”而已。在任何时候、任何情况下，都不能以诉讼前置程序取代抑或代替人民法院的公益诉讼制度。但是它可以根据不同诉讼主体的实际情况，结合现行行政诉讼机制形成一套诉前的程序体系，在诉前程序中做好与各诉讼主体之间的沟通和衔接。诉前程序构成公益诉讼起诉机制的重要内容，是完善检察机关公益职权体系、健全公益诉讼程序机制的首要前提。从一定意义上说，新时代新阶段人民法院已经不再只是单纯的审判裁决机关，事实上已经涵盖了维护社会公共利益的职能和功能。如果民族地区人民法院能够在诉前通过适当的程序安排，如设置纠正危害抑或侵害环境公益的行动，那么就没有必要再启动诉讼程序了。司法诉讼过程中的这种“优先程序”安排，彰显了政府行政行为的内部救济性，缓解了政府环境职责的优先性与环境公共利益行政救济手段缺失之间的矛盾。在坚持公众参与、协作互动、公平与效益相统一的前提下，建立以环境保护组织和检察机关为主体的诉讼前置程序是非常必要的，有利于为所有的环境保护主体提供协商与协作机制，实现维持环境保护主体之间均衡、稳定的互动关系。当然建立“环境行政公益诉讼前置程序”，需要通过一定的立法程序予以明确，并且只能作为民族地区环境行政执法的必要补充机制。环境公益诉讼的目的是为了维护人民群众的环境公益，因而以往的司法实践习惯于“排除原告的利益”。这种观点和做法在今天看来是值得探讨和商榷的，因为任何排斥原告利益的做法，都是与市场经济法则相背离的，在本质上会动摇人们对其自身权利的维护和正确认识。《民法典》确立的绿色法律原则，为环境资源保护提供了民法依据。未来需要在生态保护和环境治理的司法实践中，确立原告利益的客观存在原则，构建起对原告必要的和合理的支持制度。2015年7月全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院在内蒙古、贵州、云南等13个省（区）开展公益诉讼试点工作，同时授权最高人民法院、最高人民检察院制定具体的实施办法。2016年最高人民法院颁布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，对检察机关提起的“环境民事公益诉讼”和“环境行政公益诉讼”试点工作做出具体规定，从而为“环境行政公益诉讼制度诉前程序”的构建提供了契机、积累了经验。现行《环境保护法》“总则”的第六条、第八条、第九条、第十条、第十一条，分别明晰了各级政府的环境保护职能和职责；明确规定地方政府是民族地区生态环境治理和环境保护的“第一责任人”，担负着发动和倡导“公众参与”，鼓励和支持“环境民事公益诉讼”和“环境行政公益诉讼”的责任。各级地方政府作为名副其实的“国家”代表者，是维护好、实现好当地环境公共利益的“第一责任主体”。未来必须通过诉讼前置程序的安排和启动，督促地方政府积极履行职责、采取环境执法措施。然而无论是“生态环境行政规制体系”，还是“环境行政公益诉讼前置程序”，事实上很难做到对行政相对人的环境行政权益予以前瞻式救济，更无法满足公众权益预防性保护的诉求，直接威胁到生态环境行政规制体系的有效性。由此带来的潜在的、显现的生态环境风险，有些是源自于科学技术给生态环境创设的不确定性，更多的是来自于人类不当活动给生态环境造成的危害。只有建立具备“预防性救济功能”的行政司法体系，才能实现对行政相对人合法权益的最大化保护。我国检察机关的职权属性，要求设立诉前程序控制滥诉的发生，在司法实践中“行政尊重”和“司法能动”的裁判标准，对民族地区“环境行政公益诉讼”的效果产生了极为重要的影响。民族地区的绝大多数环境公益诉讼案件，通常会涉及不同部门、不同法律制度的交叉，当环境公益诉讼案件属于“环境行政公益诉讼”案件时，当下法律规定的“适格起诉主体”只有检察机关一家，法律并没有赋予社会组织和公众的诉权。因而支持起诉的履行方式，不适用于“环境行政公益诉讼”的诉前程序，只能通过督促政府机关履行职责并纠正违法行政行为，以消除不良影响等方式适用诉前程序。