（二）构建民族地区横向生态环境补偿机制体系

《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条规定了生态环境损害的救济机制。《宪法》第九条规定，国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源；第二十六条又规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《民法典》事实上规定了两种类型的侵权责任：一种是生态环境私益侵权责任，另一种是对生态环境公共利益损害予以救济的生态环境损害责任。2014年修订的《环境保护法》第三十一条规定：“国家建立、健全生态补偿制度。”生态环境保护补偿除了实行横向生态补偿外，还包括“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度”等。国家纵向补偿是指国家通过财政转移支付的方式，对地方、流域抑或区域实施的生态补偿。这些通过国家财政转移支付方式实现的生态环境补偿，统统属于“纵向生态补偿”，它是我国实施生态环境补偿最早的、最主要的实践形式。这也即是说，民族地区的生态环境补偿体系，实质上是涵盖“纵向补偿”和“横向补偿”两种不同补偿方式的完整补偿体系。《民法典》规定“生态环境损害责任”以“生态环境修复责任”为中心，“生态环境修复责任”是优先适用的责任形式；“归责原则”是决定“侵权责任制度”的关键要素。由于民族地区生态环境损害的缘由及损害状况，具有历史的复杂性、治理的艰巨性和恢复的长期性，因而从救济方式上看，对生态环境损害多通过公私法协同应对的综合处理途径予以解决，“生态补偿”一般采取行政程序解决抑或通过磋商方式处理。《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条，不仅规定了生态环境损害的认定方式及救济方式，而且规定了生态环境损害涉及侵害公益的责任追究方式，即在确定生态环境损害责任采用过错责任归责原则的同时，也限定了生态环境损害责任中“过错”认定的标准，即以“违法国家规定”为过错认定标准。《民法典》以“违反国家规定”为过错认定标准的前提条件，在生态环境“私益侵权责任”中是没有的，因而必须依据对违反该“过错认定标准”的行为，施以《民法典》的损害救济请求权。构成《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条基础的“规范要素”，是生态环境损害事实的客观存在。对《民法典》规定的生态环境损害及其修复的规定，需要从人类生存状况、生活空间、家庭影响以及地域的再生诸多方面予以考虑，生态环境修复在很大程度上体现了整体性思维。在通常情况下，这类责任追究多由公法规范予以调整。但由于公法对生态环境损害实施救济本身存在的缺陷性，从而为私法参与调整和实施救济提供了契机和条件，促使私法与公法协同完成这类生态环境损害救济问题。有鉴于“特别私法规范”形式的大量存在，在公私法协同应对生态环境损害的综合处理过程中，“可以考虑通过设立特别私法来实现公私法规范的接轨”问题。事实上“特别私法规范”的功能类型，已经包括了“补充型”“政策型”和“行政型”三种类型。这里仅就“补充型”功能参与生态环境损害救济展开论证。所谓“补充型”，说到底就是对《民法典》规定的内容，结合生态环境损害具体情况进行具体的补充和细化。“特别私法规范”的合理适用，有利于民族地区生态补偿法律机制的构建与完善。因为“特别私法规范”在实施“政策型”和“行政型”救济方式难于达到理想目标的情况下，它不仅可以为《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条“补充”抑或“增加”更为细致的规则，而且可以在生态环境损害领域里，“续造”《民法典》难以容纳的社会性救济手段。实事求是地说，《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条规定，实际上具有生态环境损害救济“总则”功能，私法规范“续造”《民法典》的所有内容，只不过是对《民法典》“总则”的展开而已。

（三）构建民族地区跨区域横向生态补偿机制体系

生态补偿机制是通过调整保护或损害生态环境主体间利益关系实现的。横向生态补偿机制实施的惯例和习惯做法，是通过对破坏生态环境的行为予以收费，对保护生态环境的行为予以合理补偿，即是把生态环境的外部性转向内部化，以达到“保护生态环境”“恢复生态服务功能”的一种制度安排。当下构建民族地区跨区域横向生态补偿机制，面临着三个必须逾越和突破的瓶颈：一是如何界定生态环境的受益方和受损方？从立法上解决“由谁来补”和“补给谁”的问题。二是怎样确定生态补偿相关利益主体“受益”和“受损”的程度？从立法上明晰和确定“生态补偿标准”，解决“补多少”较为适宜的问题。三是如何规范生态补偿的途径和方式，从法律条文上规定好“如何补”的问题。本文在这里所论及的生态补偿是狭义的“生态补偿”，具体表现为“生态环境服务受益方”（如长江、黄河中下游地区），向“生态环境服务受损方”抑或“生态环境服务保护方”（如长江、黄河上游地区）付费。我国当下实施的生态环境补偿方式，一般都是由中央政府（纵向）和省级地方政府（横向），代表受益方把经济发达地区的“排污税费”，以财政转移支付的形式，划拨给流域上游的生态功能区（如水源保护区），用来补偿其保护生态环境的直接抑或放弃经济发展的机会成本。其解决方式主要是通过谈判协商的途径，彼此达成环境保护（或污染）的补偿方案。在“十四五规划”实施期间，需要构建民族地区跨区域横向生态补偿机制体系，形成“受益者付费”、“保护者受惠”的横向生态补偿范式。这样做有利于民族地区走“生态优先，绿色发展”的道路，有利于形成长江、黄河跨流域生态环境的系统修复保护，有利于推动民族地区各区域之间的平衡协调发展。《民法典》第一千二百二十九条规定，“因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。”这条规定实质上是把原来《侵权责任法》规定的“侵权责任”主体，扩大到所有造成“生态环境损害”的主体。《民法典》规定的“生态环境修复责任”，有别于过去民法规定的“恢复原状”，它是指对生态环境系统功能的修复，即强调要恢复到损害前的基线水平。《民法典》第一千二百三十五条对生态环境损害“赔偿损失责任”的规定，即第（四）项中的“修复生态环境费用”的规定，指的就是在不能抑或无法进行“生态环境修复”的情况下，才能按照虚拟治理成本所评估的生态环境修复费用。