（三）全方位推进生态保护补偿制度及相关领域制度改革

需要构建全方位推进生态保护补偿制度的大格局。构建以共同富裕为本质特征的生态保护补偿制度，必须遵循人本主义逻辑、以人民为中心，形成以“人的全面发展”为出发点和落脚点的逻辑框架。作为公共产品的生态环境，能够有效解决外部性所带来的“搭便车”问题，使人人都能够平等的享有和享受良好的生态环境。生态保护补偿制度是事关民生福祉的重大社会问题和重大政治问题，也是落实民族地区生态保护权责、推进生态文明建设的重要手段，必须全方位推进生态保护补偿制度及相关领域的制度改革，尤其要建立健全长江、黄河上游区域生态保护的横向补偿制度。从民法的视角看，生态保护横向补偿应当由生态环境利益受益者承担补偿的义务主体，遵循“谁受益，谁补偿”的责任分担原则。由于地方政府是衡平生态环境利益等公共利益的主体，在制定横向生态保护补偿制度、订立生态保护补偿协议、统筹生态保护补偿金发放诸多方面，履行着政府职能和义不容辞的责任。同时由于环境及生态产品的公共性特征，从而决定了当地政府在生态环境保护补偿中的职能角色定位。横向生态保护补偿制度的补偿义务主体，应当以作为国家执行主体的地方政府为主，代表公众建立生态环境利益保护者得到合理补偿的生态保护补偿制度，引导多方利益主体将环境领域的“利益独享”转化为“利益共享”，把环境责任由“独立承担”转化为“共同承担”，将利益的“竞争”转化为利益的“竞合”。因此，《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》强调，要构建全方位推进横向生态保护补偿制度的大格局，“完善生态文明领域统筹协调机制，加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度”，“推动全社会形成尊重自然、顺应自然、保护自然的思想共识和行动自觉，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化”。作为法规性的指导意见它在“工作原则”中强调，要“全面推进生态保护补偿制度及相关领域改革，加强各项制度的衔接配套”，“按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，完善生态保护补偿机制”。尤其要健全“以生态环境要素为实施对象的分类补偿制度”，综合考虑生态保护地区经济社会发展的实际状况，以及生态保护的实际成效等诸多因素，依法依规合理地确定补偿额度和区域性补偿水平，对不同区域、不同要素的生态保护成本予以适度补偿。要发挥地方政府开展生态保护补偿、落实生态保护责任的主导作用，引导社会各方参与，运用法律手段规范生态保护补偿行为，逐步完善市场有效调节的生态保护补偿体制机制。

二、构建和完善民族地区生态环境补偿制度体系

（一）构建以生态保护和环境治理为核心的生态补偿机制体系

生态损害补偿涵义的厘定与生态损害赔偿的区别。2017年8月中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，把“生态环境损害”界定为“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。”为落实习近平在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话精神，扎实做好长江、黄河流域生态补偿工作，财政部等四部门联合发布《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，要求在黄河全流域“探索建立具有示范意义的全流域横向生态补偿模式”。把全流域生态补偿的相关制度建设同具体补偿方式结合起来，以制度建设保障全流域横向生态补偿机制的顺利落地和实施，揭示出全流域内9个省（区）之间，建起了补偿主体和受偿主体没有任何强制命令的、相互平等的生态补偿关系。生态补偿最初的指意仅仅是自然生态补偿，后来逐渐演变成为调整环境资源利用和保护的利益平衡关系的重要法律手段。在长江、黄河跨区域流域生态保护和治理视阈下，横向生态补偿的对象是对上游地区丧失发展机会的补偿，补偿主体也仅限定于上下游政府及共同的上级政府。从法理上讲，横向生态补偿机制是关于生态补偿的法律法规规范的形成、落实实施指导产生社会关系效果的整个运行过程的综合原理。民族地区横向生态补偿制度的制定和实施，既要凸显实现生态产品的价值，又要兼顾经济领域的效率与公平。促使横向生态补偿机制通过实现生态产品的价值，激发人们在提高改善生态环境效率的同时，实现人均可支配收入的增加。新时代新阶段横向生态补偿机制的建立和运作，以“人的全面发展”为根本目标，既包括人均收入的提升，也包括人的能力的提升，在调动人们积极性的同时，实现“人的发展”和“物的发展”双赢。为了调整民族地区生态环境保护与经济利益关系，原本发力于长江、黄河流域水质管理的生态补偿机制，获得了社会的广泛关注和应用。体现生态环境保护内涵和发挥预防、恢复、惩治作用的损害补偿，分为“生态恢复补偿”和“生态恶化补偿”两种责任方式。“生态环境补偿”与人们通常所说的“环境污染赔偿”性质不同，“环境污染赔偿”是带有惩处、违法的侵权法上的法律责任方式。这种“惩罚性赔偿”同“生态恢复补偿”所强调的利益衡平机制也不同，把“环境污染赔偿”纳入“生态补偿”机制范畴，事实上混淆了两种制度的侧重点。从功能上看，“惩罚性赔偿”是对损害主体环境负外部性的一种事后矫正内部化，属于惩罚性责任追究机制。而“生态补偿”则是由生态受益人主动地、有意识地承担生态补偿成本，它属于正当的、积极的激励性机制。相比较而言，生态环境损害赔偿则专注于损害者或污染者，赔偿主体是企事业单位和其他生产经营者，生态环境损害赔偿属于过错违法行为后的法律责任。