三、基层应急管理能力建设的重要举措

　　（一）优化基层应急管理制度建设效能

　　应急管理制度建设是管根本、利长远的举措。我国应急管理原来的体制机制是“九龙治水”，“各人自扫门前雪”各管各的灾。现在是“全灾种”“大应急”，统筹应对、全过程统一管理、全天候积极防范、全力量有序协调。党的二十届三中全会《决定》，强调要用改革创新精神推动应急管理高质量发展，这对于建设更高水平平安中国、保障中国式现代化行稳致远具有决定性的意义。新时代应急管理体制机制改革创新，必须聚焦提升基层应急管理组织指挥能力，聚焦进一步提升基层应急管理能力和本领。必须始终坚持以制度建设为根本为主线，及时把中央精神和实践经验转化为制度成果，以“应急管理之制”推动“应急管理之治”，以制度优势应对风险挑战的冲击，同时按照统一领导、权责一致、权威高效的要求，持续提升支撑制度运行的国家应急能力，统筹推进应急管理体系和能力现代化。政府应急管理部门要运用现代技术手段，对各类灾害的潜在风险进行识别、评估和分析，预测灾害可能造成的影响，制定有效的风险控制和减灾对策。同时要探讨应急预案的管理机制和方法，确保预案的有效性和可操作性，提高救援队伍的实战能力和救援效率。县级党委政府是基层治理的“一线指挥”枢纽，要按照“统一归口”管理的要求，坚持“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”。自2024年以来，党中央、国务院对持续推进整治形式主义为基层减负作出重要部署，明确提出要提升安全生产执法检查的精准性，坚决整治监管执法的“宽松软虚”、责任落实不到位等问题，以及强化推进分类分级执法，推广应用“互联网＋执法”等，依法助力优化法治化营商环境。各级地方党委和政府要贯彻落实《突发事件应对法》，建立“综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的应急管理体系和工作机制，推进应急管理体系和能力现代化，健全应急管理法律法规标准，使各方面制度更加科学、更加完善，实现平时应急管理和战时应急指挥规范有序、顺畅高效运行。

　　（二）提升基层应急管理组织指挥能力

　　发挥基层创造力进一步提升应急管理能力。构建适应中国式现代化要求的应急管理体系和能力，必须适应新时代新征程公共安全形势的新变化，顺应实践发展的新要求，破解应急管理领域突出的矛盾和问题，以新时代的改革创新精神，大力推进应急管理体制机制创新、手段创新和方法创新。新时代新征程的应急管理改革创新，既要坚持发展决不能以牺牲人的生命安全为代价这条红线、底线，把保安全的要求落实到对突出隐患问题理直气壮安全监管执法上面来，为经济社会发展提供安全基础和前提；又要强化应有的发展属性，把促发展的要求落实到应急产业发展的引导推动上，落实到直接造福于民的项目工程上，为经济社会发展注入新的动能和活力。在未来相当长的一段时间内，创新应急管理体制机制要与激发应急管理内在活力相结合、相统一，把党建活动内容与应急管理内容有机、有效地结合起来，让党建工作化为实招、落到实处、产生实效。凡是遇到紧急突发情况的时候，必须体现出党的基层组织和党员干部的先锋队形象，迅速组建由村（社区）党组织牵头，村干部、党小组长、村民小组长、网格员、楼栋长等组成的应急管理突击队，推进基层应急指挥上下贯通、一体应对，共同参与做好转移避险、应急处置、救援救助等相关工作。在整个应急处置、救援救助工作中，始终坚持把“生命至上”的理念，作为基层应急管理和应急处置的基本原则，是新时代基层应急管理机构尽职履责的价值遵循。只要每一个党员干部和应急管理工作人员，都能够自觉坚守“生命至上”的应急原则，就能够充分发挥基层治理鲜活的创造力，有效提升基层应急管理的整体能力。由于我国幅员辽阔、各地情况千差万别，基层应急管理体系和应急管理能力的提升，必须因地制宜从实际出发，千万不能再搞过去那种“一阵风”“一刀切”的做法。譬如，我国是统一的多民族国家，由于历史的和所处地域的原因，民族地区实现现代化的任务比中东部地区更为繁重和艰巨。这就要充分考虑民族地区的特殊性和差异性，给民族地区人民群众更多的自由发展空间和自由发挥权，这样做有利于调动民族地区的主动性、积极性和创造性，进一步提升民族地区综合应急管理能力。遇到紧急情况的时候要注重发挥党员干部的先锋模范作用，全面加强党的领导，持续推动应急管理工作力量下沉、保障下倾、关口前移。这种赋能形式推动了基层应急管理工作制度化、规范化，强化了基层应急管理工作的人民性特征，有利于更好地应对基层民生保障的复杂性与多样化需求。

　　（三）夯实应急管理执法人员准军事化管理基础

　　应急管理执法人员将实行准军事化管理。长期以来，“基层”在我国是一个既普通又重要的政治单位，更是一个具有中国特色的独有概念。自古至今，基层在国家治理中的重要地位受到高度重视，尤其为当下基层治理体制创新提供了认识依据。应急管理背景下“基层”的基本含义，主要是指乡镇（街道）和城乡社区所在的物理空间与治理组织，它是我国在治理实践中处于变动不居状态的较低层级。基层随着国家对社会的控制和渗透力量的变化而发生体制性变化，在应对社会具体问题的过程中，出现大量非制度化的实践探索和理论创新。人们通常所说的“基层治理”“基层应急管理”等，一般是指当地政府和社会共同参与的治理实践与管理活动。既共同贯彻国家规定的既定目标、落实国家的公共政策，也共同制定和维护社会规范满足社会意愿、实现社会目标，具有国家性、社会性和中间性等多重属性。笔者近年来在基层进行立法调研时发现，由于农村应急管理领域缺乏专门的政策设计，村庄应急管理岗位大多由村“两委”干部兼任；乡镇政府既缺少特定的职能部门开展专岗专责的相关工作，又不具备对卫生、民政、交通、消防、公安等职能部门的管辖权和指挥权。在实施救灾抢险阶段，往往缺少大局观念与协同合作意识，仅仅从本地区、本部门、本村的个体立场出发思考问题，极易导致“各自为战”的混乱局面。为深入贯彻落实《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》，全面提升应急管理行政执法人员政治素养、纪律意识、能力素质和整体形象，依据《中华人民共和国突发事件应对法》等法律规范的规定，建议未来对应急管理行政执法人员实行准军事化管理。西安市是应急管理行政执法人员实行准军事化管理的试点单位，市应急管理局制定了《西安市应急管理行政执法人员准军事化管理规定》（以下简称《准军事化管理规定》）。《准军事化管理规定》共八章四十九条，分别为总则、组织关系、履职纪律、礼仪举止、内务设置、训练测试、保障监督和附则，规定自2025年3月1日起施行。《准军事化管理规定》要求把政治的自觉性、纪律的严肃性、履职的规范性结合起来，严格执行党的路线、方针、政策，遵守法律、法规、规章、制度，高标准执行各项纪律规定，打造“铁肩敢担当、铁心敢监管、铁面敢执法、铁腕敢治理”的应急管理铁军队伍，市应急管理综合执法支队将持续加强对全市执法人员准军事化管理工作的指导，定期开展准军事化管理规定标准的学习培训。应急管理行政执法工作关乎人民生命财产安全和社会的和谐稳定，工作性质决定了需要高度的组织纪律性。在准军事化管理下，严格的作息时间、规范的日常行为准则，能够有效强化执法人员的纪律意识。应急管理行政执法人员代表着政府的形象和公信力，不仅有助于提升执法人员的职业形象，增强公众对其工作的认可度和信任度，还能在全社会营造尊重法律、重视安全的良好氛围，对推动应急管理工作的顺利开展起到积极的促进作用，因而西安市应急管理执法人员实行准军事化管理是一次重大的创新与实践。