（二）应急管理能力是有效防范化解安全风险的能力

　　基层社会治理是防控风险、排查隐患的前沿阵地。我国“基层”的指向到底包括哪些领域和范畴？这个看起来似乎是不成问题的“常识性知识”，其实不然。由于长期以来我国对“基层”“应急管理”等基本概念缺乏必要定义，致使人们对“应急管理能力”涵义十分模糊，出现理解的歧义实属必然。即使国家在不同时期颁布实施的法规和意见、中央人民政府在不同时期发布的政策和规定，对“基层”的理解、涵盖和指向的范围，对“基层”边界的确认也是有差异的。依据《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》的阐释，笔者认为“基层”主要是指城市社区、自然村或行政村、企业等。概括地说，“基层”的涵义主要包括如下四个方面：（1）县级人民政府、政府机构以及相关职能部门，乡（镇）人民政府、镇的街道办事处等。（2）城市的社区组织（如居民委员会）、自然村或行政村等组织。（3）各级地方工会、共青团、妇联等社会团体组织。（4）涵盖红十字会、业主委员会、志愿者团体组织等。生命权和健康权是人权谱系中至高无上的人权，《宪法》人权规范赋予每个公民合法正当的生存资格，人们在生产、生活、生存、生计诸多方面的民生需求，都需要通过制度和法律规定的权利保障形式加以固定，最终需要通过“民生权”的形态为其提供助力，这是我国人权制度首先所要面对和解决的重要问题。与人权制度紧密相关的“公共安全”，本质上一头连着千家万户，一头连着经济社会发展，是我国这个拥有56个民族14亿多人口发展中大国最基本的民生问题。防范和遏制重大、特大事故发生，是各级地方党委和政府义不容辞的职责与责任，也是致力于抓好安全生产整体工作的“牛鼻子”。不久前发布的《关于严格规范安全生产执法行为的通知》，强调要推动各地统筹做好严格规范执法和包容审慎监管执法，进一步提高安全生产执法质量和效能，努力做到既要严格执法有效消除风险隐患，又要减少检查次数切实减轻基层和企业负担，还要守牢安全底线坚决防范遏制重特大事故发生。地方政府的行政执法机构和执法人员，一定要坚持“以人民为中心”“人民利益至上”的原则不动摇，从人民群众普遍关心、反映最强烈的问题入手解决民生保障问题。按照党的二十届三中全会提出的“顺应实践发展，突出问题导向”，着力补齐安全生产短板、堵塞安全事故频繁发生的漏洞，不断提高公共安全管理和生产安全管理水平。习近平对公共安全和生产安全管理工作高度重视，从不同视角就防范和化解重大安全风险、防灾减灾救灾问题作出重要指示；尤其是就基层应急管理工作发表了一系列重要讲话，为做好基层安全生产、防灾减灾救灾工作提供了根本遵循。关于“应急管理能力”的功能和价值，通常是从应急管理所发挥的作用方面展开阐释的。《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》把“增强乡镇（街道）应急管理能力”，规定为“加强基层政权治理能力建设”的重点内容。中共中央办公厅、国务院办公厅还提出要切实增强基层应急管理组织指挥、安全风险防范、应急救援队伍实战、应急处置、应急管理支撑保障“五个能力”。基层社会治理是“强化应急管理”的关键部位和关键环节，始终处于防控风险、排查隐患的前沿阵地。必须充分发挥基层社会治理体系和格局优势，用行之有效的社会治理体制机制，推进基层应急管理能力建设与基层治理体系深度融合。

　　（三）应急管理能力是保障公民权益的价值基础

　　新修改的《突发事件应对法》凸显了对公民合法权益的保障。近年来乡村和基层开展的一系列防灾、减灾、救灾工作，无一例外都是事关广大人民群众的生命安全、财产安全、社会稳定和国家安全。险情、灾情无小事，迫切需要各级地方政府应急管理机构，尤其是基层政府应急管理机构和相关应急实施组织，始终不渝地坚持“常态减灾”和“非常态救灾”相统一，把严格依法防灾、减灾和救灾工作的聚焦点和着力点，切实由原来“注重灾后救助”工作转变为“注重灾前预防”工作；由原来仅注重应对“单一灾种”的片面性、局限性，转向当下实施“全面防灾”“综合减灾”的系统性、全局性；从原来单纯的“减少灾害损失”，转到当下“减轻灾害风险”“防范灾害频繁发生”上面来。要从整体上把应对重特大自然灾害的能力建设，以及防范某些重特大自然灾害事故频繁发生的高度警觉性，上升到各级地方党委和地方人民政府的议事日程上面来，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。自从中华人民共和国应急管理部依据《突发事件应对法》等法律规定，把应对的“自然灾害”和“安全事故”统一整合为“大应急”之后，我国在公共卫生系统和社会安全领域，普遍建立了相对健全完善的风险治理体系，在应对各类突如其来的重大突发事件中，显现出了前所未有的快节奏和高效能。然而面对世界百年不遇的大变局、中国百年不遇的大发展机遇，那些突如其来的突发事件的“不确定性”，不仅成为我国经济社会稳健快速发展的制约因素，而且成为社会治理一种长期和普遍的背景，公共治理经常受到短期危机和频繁发生的动荡的干扰。突发事件的“突发性”和“不可预见性”，往往是对个体、群体甚至人类所秉有的天赋力量的超越。面对这种超常规的突发事件的应对能力，超出了个体的常规能力水平，迫切需要外力尤其是公权力机关的救助。《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》）第七条第二款规定：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”地方政府对人民群众合法利益和基本权利保护的明确性，是判断地方政府应急管理体系和治理能力，是否坚持“以人民为中心”的根本标准之一。因而明确、具体的应急管理规范，本质上具有可行性、可预见性和免于恣意的法律特征。救助政策和举措的明确性、可行性和可预见性，意味着地方政府应急管理规范的刚性，能够确保应急管理体系和治理能力的平等适用，做到相同灾害情况相同处理。权力机关应急管理和处置能力是保障公民权益的价值基础，《宪法》和相关法律之所以赋予权力机关在紧急状态情况下必需的特殊权限，目的就是让权力机关适时对公民个人利益、权利与自由状态进行适度调整。《突发事件应对法》聚焦社会整体福祉的最大化，充分彰显了“人民性”“应急性”，确保政府能够迅速且有效地运用公权力，维护社会秩序的稳定与安全。新修订的《突发事件应对法》，多处对特殊群体的平等权、生存权、发展权以及人身权、财产权的保障作出明确规定，要求政府和一切权力机关保证特殊群体在面对灾难时获得优先保护，力求降低灾难对他们的冲击。“应急预案”是科学回应《突发事件应对法》民生关切的重大举措，是提升农村和基层应急管理能力、保障公民生命安全和财产安全的关键环节。“应急预案”同时还是针对可能发生的重大事故抑或重大自然灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失，根据预测危险源、危险目标可能发生事故的类别、危害程度而预先制定的有关计划或方案。为了主动适应防范化解安全风险新的形势要求和实践需要，坚持从源头防范化解重大风险、建立健全制度化、常规化的预警机制。2025年2月中共中央、国务院印发的《国家突发事件总体应急预案》，突出强调要注重把握与专项应急预案、部门应急预案的关系，细化应急响应流程及要求，指导全国突发事件应对工作。应当说应急预案是一个完整的制度体系，有利于促使突发事件应对法和应急预案预警，两者在功能定位上形成了相互补充的关系。