二、基层应急管理能力建设基本内涵

　　（一）加强应急管理能力建设是应对灾害事故的固本之策

　　基层应急始终处于防范风险、排除隐患和应急处置的最前沿。基层应急管理的当务之急，是要推动应急管理工作的重心和主要力量下移，即实现由城市向乡村和基层下沉。与此同时，实现服务于应急管理和应急处置的应急物资、技术保障能力下倾，切实做到防范重大事故抑或重大自然灾害风险关口前移，实现习近平提出的“有效防范化解重大安全风险，及时有力有效处置各类灾害事故，筑牢安全底板，守牢安全底线”。《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》强调，当下和未来要充分发挥基层社会治理体系和格局优势，用经过实践检验行之有效的、日渐成型的、又各具特色的社会治理体制机制，推进基层治理体系建设与基层应急管理能力建设深度融合。2025年2月发布的《国家突发事件总体应急预案》，强调乡镇（街道）、开发区、工业园区、港区、风景区等都隶属于“基层”，应当依据《突发事件应对法》的规范和要求，花大气力做好切合本地实际情况的应急预案，进一步建立健全制度化、常规化的预警机制。在未来的“十五五”规划期间，要进一步完善基层应急管理组织体系、细化应急预案，增强监测预警、信息报告、先期处置和组织动员能力，做好本区域范围内突发事件应对组织协调工作。县级以上地方党委和政府要按照有关规定设立突发事件应急指挥机构，统一指挥协调本地突发事件应对工作。要做好量大面广的农村和城（镇）基层安全生产、防灾减灾救灾和应急管理工作，最关键的核心问题就是要健全安全生产责任体系，用铁的纪律压实全方位安全责任链条，建立重大问题清单制度，拧紧责任链、织密责任网。要结合乡村治理示范乡镇（村）等创建，最大程度整合基层应急管理网格队伍资源，整合组建村（社区）应急管理网格，推广巡检一格一员、人员一员多能、风险一网统管等做法，实现巡查员、监督员、劝导员、宣传员、信息员等“多员合一”，健全村级专职应急管理员履职考核体系，确保履职可追可评。抓好基层应急管理体系和应急管理能力建设，绝对不是一朝一夕就可以完成的事情，必须始终绷紧防范安全事故发生这根弦，切实做到警钟长鸣、防患于未然。所有基层应急管理管理机构，都必须按照《突发事件应对法》的要求，始终坚持从源头防范化解重大风险做起，在群防群治的过程中，凸显预防为主、平战结合，通过严格规范的风险评估、隐患排查、预案制定等措施，扎实提高预防和应对突发事件的能力。在未来的“十五五”规划期间，一定要按照《突发事件应对法》的要求，在各地区、各部门之间加强协同配合，迅速形成应对突发事件的合力。各级地方党委和政府一把手，是责无旁贷的突发事件应对的“第一责任人”，要放开手脚依法开展应急管理和救援工作，确保各项应急措施和行动符合法律法规的要求，切实提高应急管理的科学性和有效性。

　　（二）引导公众参与是促使应急管理效能提升的致胜法宝

　　公众参与是影响应急管理效能的重要因素。长期以来，县（市）以下的基层单位，传统的应急管理模式基本上都是以政府为中心，加之社会公众普遍缺乏忧患风险意识和应急素养，在突发事件来临之际，往往难于迅速采取有效的应对措施。因而构建更加高效包容的应急管理体系，吸引和激励公众积极参与意识，已成为新时代创新应急管理效能、防范化解重大风险的核心问题。随着《“十四五”应急管理标准化发展计划》等文件的相继出台，尤其是各级党委和政府普遍重视发挥社会力量参与应急管理，公众等基层力量逐渐成为地方应急体系中最为关键的主体，已经在应急预警、资源分配、应急救援等诸多方面，发挥了不可或缺的重要作用。《国家突发事件总体应急预案》指出，各级各类突发事件应急指挥机构、地方各级党委和政府机关，要依据《国家突发事件总体应急预案》要求，建立健全突发事件信息报告工作机制，及时、客观、真实地向上级党委和政府报送突发事件信息。基层的乡镇（街道）和村（社区）组织，要按照相关应急预案的规定及时有效进行处置，尽最大努力控制突发事件事态的蔓延。应急服务质量在“应急意识”与“公众参与应急管理”之间起部分中介作用，在“应急能力”与“公众参与应急管理”之间则起完全中介作用。参与基层应急管理和救助全过程的主体，涉及到地方政府所属的公共机构、当地企业、社会组织、社会公众等诸多主体。它们在基层民生保障应急管理和治理过程中，各自承担着不同的角色、使命和任务，建立健全分级负责、属地为主的应急管理体制，共同协作以应对突发事件。只有确立每个人都有存活于世间的资格，才能为民生提供基本的前提和基础，民生需求能够转换成为民生权利，还源于民生需求的普遍性因应着权利的平等性、民生需求的广泛性，需要多样的权利来加以保障。无论是自然因素还是社会因素，都可能会影响到人们的民生维系和民生质量。尽管当下社会公众参与应急管理的研究成果较为丰富，但是真正从应急意识、应急能力等微观层面，分析研究社会公众参与应急管理的成果比较少。

　　（三）完善应急管理体系是实现应急管理现代化的根本动力

　　全面深化改革是推进中国式应急管理现代化的动力之源。我国当下在应急管理机构职能建设与完善方面，确实存在着不少亟待解决的现实问题。譬如，有些地方的乡镇（街道），至今还没有设置应急管理的专门机构；有些地方应急管理机构，基本上就是一个应付上级检查的摆设，应急管理工作人员得不到应有的编制保障，属于人员无编制、办事无经费、活动无场所的“三无机构”。尤其是在各种经济建设任务的共同挤压之下，应急管理机构逐渐被“边缘化”，应急管理职能的落实举步维艰。当下和未来只有全面深化应急管理体制机制改革，才能逐步完善基层应急管理的组织架构，不断升级基层应急管理体系和动力机制。提升基层突发事件的应对能力，须臾离不开创新驱动作用机制。只有坚持大胆改革不断创新，才能有效整合基层稀缺的应急资源，提升基层应急处置突发事件的能力。理论和实践创新在国家现代化建设全局中处于核心地位，也是应急管理体系和应急能力现代化的核心要素。从完善应急管理现代化动力体系的视角分析，一是要按照《进一步提升基层应急管理能力的意见》的要求，完善基层大安全、大应急框架下应急管理与指挥机制，系统整合安委会、消安委等议事协调机构的职能，集中设置基层应急和消防安全委员会。二是要充分发挥“党建＋应急管理”的基层党组织先锋模范作用，落实地方党委对辖区内各类应急管理主体实行属地领导，重塑新形势下应急管理组织与流程的有效治理模式。三是落实应急管理党员干部“一岗双责”制度，基层党组织是基层社会治理的中坚力量，要充分调动广大党员参与应急管理的积极性，促使其在常态下发挥应对突发事件的先锋模范作用。在普遍实施民生保障和民生改善的进程中，党的二十届三中全会《决定》以及党中央和国务院屡次提及的“尽力而为、量力而行”， 可以说是一个既尊重国情又关怀民生的战略安排。这里的“尽力而为”是一种处事态度，政府力求通过相应的制度安排，为人民群众过上幸福生活而竭尽全力。这里的“量力而行”是一种处事策略，强调要坚守底线公平、突出民生重点，在此之后才是满足人民对美好生活的向往。因为在社会物质财富还不是十分富有的社会主义初级阶段里，必须首先保障弱势群体和社会应急的基本需求，当下人们就业权、社会保障权、健康权、生育权、养老权等一系列民生权利的实现程度，都与生产力发展的实际水平密切相关。相应的物质基础是维护和保障民生的基本前提，权利的设定与权利的质量都与特定国家现实的社会经济发展水平密切相关，因而民生需求的现实水平需要与权利的物质制约性同步同行。