（三）规范生态环境损害赔偿制度协同模式

　　构建生态环境损害赔偿制度的规范协同模式。《民法典》“侵权责任编”从侵权责任定性的角度，区分了“污染环境”“破坏生态”造成他人损害和生态环境损害的情形。从实定法设置的救济进路上，我国形成了行政处理、生态环境损害赔偿、环境民事和行政公益诉讼等多元解纷路径，呈现出“私益救济”“公益救济”并行不悖的救济特点。我国检察机关自2015年开始试行公益诉讼制度，力图遏制严重污染环境行为，但这种机制运行的实际结果未能实现预期的功效。究其原因在于地方政府的包庇与干涉过多，片面的“少用刑罚”理念导致刑责追究的范围过窄。加之有些司法机关对本该重判的犯罪分子判轻了，以致判处的刑罚不足以遏制该类犯罪，甚至陷入“刑不制罪”的困境。在“十四五”期间，需要强化对政府执法人员和监督人员的刑责追究，加大对犯罪参与人的刑事处罚范围、刑罚力度和赔偿额度，促使所有相关人员均有所忌惮而不敢实施抑或放纵污染环境行为，达到震慑和遏制污染环境犯罪的肆意蔓延。2020年修正的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定（试行）》），第一条和第五条就明确规定，特定行政机关作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼的前提条件，是“与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商”，并需要在立案程序中提供相应的说明材料。这条司法解释实际上是确认了在生态环境损害发生后，行政优先于司法的公权配置方式。需要指出的是，这种“行政程序前置于司法裁判”的制度设计，根源于生态环境的公共利益定位以及行政机关主动促进公益的职责分工。遵循“行政前置”“司法殿后”的顺位式救济模式，我国的检察机关、行政机关、社会组织等，构成了不同层次、不同层级的多元诉权主体，它们各自具有不同层级异质化的诉讼主体资格。在私益和公益损害所保护的法益已清晰界分的情形下，私益诉讼和公益诉讼应当各自有序运行，不应当彼此渗透、涉入异质法益救济的诉讼之中。为了纾解这些制度运行中事实上存在的非协同化问题，未来国家立法和修法需要从赔偿范围审查、恢复原状责任的适用干预诸多方面，慎重考虑如何构建“私益诉讼”“公益诉讼”机制相互衔接问题。需要以是否确有提起诉讼的必要为原则，增设“行政前置”限制条件。尤其要在合理界分“行政监管权”“损害赔偿请求权”的基础上，结合我国自然资源“统一确权登记”的成果，确定自然资源国家所有权的代表行使主体为赔偿权利人，构建起具有中国特色、适应未来发展、生态环境损害赔偿制度的规范协同规制模式。有必要重构行政机关提起生态环境损害赔偿程序的权利基础，因为自然资源主管部门在新一轮机构改革中，已经被确立为“统一行使生态保护修复职责”的有权机构。国家提出的自然资源资产产权改革方案，实际上已经容纳了生态保护的管理性目标。

　　三、完善侵权惩罚赔偿司法适用制度体系

　　（一）构建生态环境损害适用惩罚性赔偿的民事公益诉讼制度

　　世界卫生组织发布的有关统计数据显示，全球70%的疾病和40%的死亡人数与环境污染因素密切相关。由于环境污染导致污染受害者个人健康损害的赔偿责任，长期以来一直被纳入环境侵权民事救济范围，致使环境污染受害者的健康损害赔偿，处于赔偿不足抑或索赔难的困局之中。实事求是地说，现实的赔偿状况既不能弥补受害者因环境污染所造成的全部损失和损害，也不能起到警示污染者幡然醒悟主动承担应负的全部责任。应当肯定以个人健康和公众健康为利益客体的“环境健康损害赔偿”，是完全适合《民法典》惩罚性赔偿最新法律规定的。总结现实环境损害和生态破坏的经验教训，思考我国未来环境健康损害赔偿的出路，是理解《民法典》第一千二百三十二条规定，为什么适用于环境健康损害领域的重要抓手。尽管《民法典》第一千二百三十二条主要适用于“环境公益损害救济”，但是笔者认为惩罚性赔偿责任更应当适用于“环境私益损害救济”。即是说依据“以人为本”“执法为民”的立法要求，惩罚性赔偿责任适用的落脚点，应当放到人的环境健康损害上面。法律对生态环境损害的救济不能本末倒置，强化环境健康损害侵权赔偿，符合环境保护基本法的目标。《民法典》第一千二百三十二条规定的惩罚性赔偿新规，不仅适用于传统私益侵权领域，而且在环境健康损害领域更具适用优势，因为它有利于激励环境私益损害者寻求司法救济，改善当下环境公私益侵权惩罚性赔偿适用失衡的状况。在公益与私益彼此界分相当清晰的情势下，为了解决可能出现的“无救济”抑或“重复救济”问题，未来需要进一步完善私益诉讼与公益诉讼的衔接机制，增设“行政前置”的限定性适用条件，尤其要尊重职权分工，避免僵化适用行政优先而造成司法缺位，避免程序的空耗进而阻滞生态环境损害的公正救济。最高人民法院的《若干规定（试行）》，既规定了生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼救济利益的同一性、生态环境损害诉讼先行以及环境民事公益诉讼补位的顺位关系，也规定了在先行审理生态环境损害赔偿案件的前提下，把环境民事公益诉讼并入生态环境损害赔偿案件合并审理（即“二审合一”）的诉讼模式。譬如，适格起诉主体针对同一个损害生态环境公共利益的诉由，又提起环境民事公益诉讼的，则可以把民事公益诉讼作为“附带”于在先的生态环境损害赔偿诉讼一并审理。但是也要注意到过于依赖法官的自由裁量，有可能会造成裁判结果的不确定性和不周全性。《生态环境惩罚性赔偿司法解释》第十二条阐明公益诉讼参照个人诉讼予以处理，结合该解释第十条确定个人诉讼的惩罚性赔偿标准“一般不超过损失数额的二倍”。这条解释既赋予“司法机关在二倍以内确定惩罚性赔偿金额的裁量权”，也解决了现实中计算基数选择的绝大多数争议。因为并不是所有的环境公益侵权案件都存在“生态环境服务功能损失”，抑或可以界定“生态环境服务功能损失”的具体数额。但是无论如何，依据惩罚性赔偿新规的规定，起码可以补偿受害者无法由原来补偿性赔偿所涵盖的部分，如受害者无法证明的实际损失。