(二）建立生态环境纠纷解决机制为损害赔偿诉讼铺平道路

　　民事公益诉讼可在各环节发挥补充行政机关执法能力的作用。流域环境污染纠纷通常分为流域环境污染纠纷和流域生态破坏纠纷两大类型，本文重点探讨长江、黄河流域跨行政区域“流域环境污染纠纷”处置问题。水流是长江、黄河流域得以存在和发展的载体，污染物质随着自然水体的漂流而逐渐不断扩散，致使长江、黄河流域下游环境遭受污染并损害不特定多数人的利益。所以，长江、黄河流域环境污染纠纷，主要是指因污染物污染流域生态环境，导致流域环境公共利益遭受损害而引发的矛盾抑或冲突。我国第一部流域法律是2020年制定的《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》），首次把支持和鼓励地方政府开展横向生态补偿的经验和成功做法写进了法律。2021年国家公布《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》，提出了建立流域横向生态补偿机制的基本目标，实施规划、落实方式以及基本路径。国家要求黄河流域治理以“生态优先、系统治理”为原则，制定了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。习近平在考察沿黄河省区时强调，“沿黄河开发建设必须守住生态保护这条红线”。2020年国家公布《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，对黄河全流域建立横向生态补偿机制进行全面部署。2023年4月1日实施的《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》），为黄河流域生态环境治理，从原来的条块分割向系统化、协同化转变提供了法律依据。在“十四五”规划实施期间，涵盖长江、黄河整个上游区域的民族地区，需要站在人与自然和谐共生的高度谋划经济社会发展，遵循生态修复规律全方位推动生态损害治理，实现“山水林田湖草沙”一体化保护。流域环境污染纠纷解决机制主要由“诉讼机制”和“非诉讼机制”两大组织体系构成。流域环境污染侵害法益的“公益性”，本能地决定了纠纷化解机制的路径，必然带有与生俱来的公益性倾向。非诉讼解纷机制，一般采取“磋商+商调+检察建议”的模式运作，它是当下流域环境污染纠纷解决机制的一个重要特征。总之，生态环境纠纷解决机制的建立为损害赔偿诉讼铺平了道路。建立生态环境公益诉讼的主要目的，在于拓展起诉资格以引入这一新型诉讼。2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）增加了民事公益诉讼条款，着眼于通过原告资格的放宽来引入这一新型诉讼，并使之适度展开和有序进行。但由于没有对民事公益诉讼的适用范围和程序规则做出规定，法律提到“公益诉讼”适用于“社会公共利益”受到损害的情形，但是并没有明确何种形式的利益属于受保护的公共利益。2017年在修改《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）《民事诉讼法》的时候，增加了检察公益诉讼条款。检察公益诉讼体现了国家主导和半开放的双重特征，检察公益诉讼制度是我国一项独创的机制。针对传统污染、破坏行为，通常由立法机关或其授权的行政机关来划定行为标准。值得注意的是在实践中由司法机关来确定何为受到保护的公共利益，应给予何种程度的保护以及决定具体的保护方式，不可避免地会带来司法权向立法权和行政权的扩张。事实上在公益诉讼中，司法权已开始向行政权扩张并承担着补充执法的功能，环保组织通过将行政机关和污染者作为共同被告，要求行政机关直接承担相应责任或监督污染者完成停止侵害、修复的责任。民事公益诉讼已在各环节发挥补充行政机关执法能力的作用，包括标准的设置、对被规制对象的监测以及对违反者采取的实施行动。

　　（三）生态环境侵权适用惩罚性赔偿制度新规

　　惩罚性赔偿制度新规具有补救公共利益损失的重要功能。惩罚性赔偿是指在补偿性赔偿或名义性赔偿之外，要求恶劣行为者向受害人承担超出实际损失以外的超额责任，以实现惩罚被告的不可容忍的行为并遏制被告及他人在将来做出类似行为的目的。生态环境损害责任原本不属于《中华人民共和国侵权责任法》（《侵权责任法》自2021年1月1日《民法典》实施之日起废止）的调整范围，但是《民法典》却明确将其作为特殊的侵权责任加以规定，凡因污染环境造成民事权益损害的，可称之为生态环境私益损害；凡因破坏生态造成民事权益损害的，可称之为生态环境公益损害。由于损害生态环境行为同时造成私益损害与公益损害的事实，这就决定了私益损害补偿性赔偿请求权与公益损害补偿性赔偿请求权可以发生聚合，从而为私益损害惩罚性赔偿请求权与公益损害惩罚性赔偿请求权并存的立法模式提供了抽象的理论依据。公益损害惩罚性赔偿请求权的首要配置目标，是确保生态环境损害得以全面救济；而遏制损害生态环境行为，只是公益损害惩罚性赔偿请求权在客观上可能产生且具有正当性基础的附随功能。生态环境损害惩罚性赔偿制度，要比普通环境侵权责任更加严厉和严格。2018年《宪法修正案》首次把“生态文明建设”载入《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）；2021年1月1日起实施的《民法典》，首次确立了生态环境损害惩罚性赔偿规则。其实把惩罚性赔机制引入环境公益诉讼和生态环境损害赔偿领域，在我国法学界一直存有争议。譬如，像民法学家王利明、张新宝、王竹、陈广华等，均认为惩罚性赔偿在环境公益诉讼和生态环境损害赔偿领域不能适用。《民法典》第一千二百三十二条规制生态环境损害惩罚性赔偿请求权，预示着今后任何侵害生态环境权的行为，都可以适用惩罚性赔偿制度新规。最高人民法院颁布实施的《惩罚性赔偿司法解释》，为《民法典》第一千二百三十二条规定了司法适用的具体路径和要求。《民法典》创设故意损害生态环境的惩罚性赔偿制度，既是对以“填平损失”为核心的环境侵权民事救济制度的重要补充，是对侵权责任法领域的新拓展和新应用，也为补偿社会公共利益损失进行了制度创新。惩罚性赔偿这个制度新规，具有补救公共利益损失的特殊功能，公共利益归根结底是人民的利益，因而惩罚性赔偿便成为消费公益诉讼实践中重要的诉讼请求。惩罚性赔偿制度的法律功效，在于它能够激励被侵权人主动维权，提高保护生态环境法律实践的积极性和参与度，赋予被侵权人及其风险代理律师更大的激励去寻求更高水平的赔偿。最高人民法院《惩罚性赔偿司法解释》明确惩罚性赔偿金数额，应当以环境污染、生态破坏造成的人身损害赔偿金、财产损失数额作为计算基数，一般不超过基数两倍。《惩罚性赔偿司法解释》强调要依法提高环境违法成本，严惩突出环境违法行为，充分发挥惩罚性赔偿制度的功能作用。