（二）构建规范高效可行的法律体系形式结构

　　法律体系形式结构是依据法律效力等级关系等构成的有机整体。《立法法》的基本目的和价值功能，是规定法律效力、法律等级以及维护法律体系统一的适用规则和备案审查监督机制。社会主义法治体系是社会主义法律体系的升级版，社会主义法律体系为社会主义法治体系的产生奠定坚实基础。社会主义法律体系的形式结构是由国家全部现行法律规范，按照法律效力等级关系构成的有机整体，包括法的形式及其效力关系。我国行政程序“地方先行立法”具有一定的试验性，属于中央立法事项的按照“试验立法权逐级下放”原则。可由地方性法规先行立法抑或称“先行先试”，但地方政府规章先行立法，则有越权之嫌。《立法法》规定“试验立法权逐级下放”的原则总体是合理的。对于“中央立法事项”和“地方立法事项”的界分，《立法法》及其他法律并没有明确界分及划定标准。对相同的事项做出相同的处理，不同的事项作区别处理，是我国立法平等和统一性原则的基本要求。譬如，全国人大常委会法工委宪法室曾认为，同属于“先行先试”的改革开放试验区的浦东新区法规、经济特区法规、海南自由贸易港法规具有同等法律地位。从立法的性质和法律位阶看，浦东新区、海南自由贸易港等改革开放试验区的授权立法，都属于同位阶的地方立法。《立法法》第一百零六条规定，“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决”“根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决”。为贯彻国家“区域协调发展战略”，根据构建规范高效可行的法律体系的需要，《立法法》第八十三条规范了“区域协同立法”事宜，明确规定区域协同立法的性质、地位、法律效力以及制定主体、制定原则、制定程序和监督机制，等等。尽管区域协同立法在本质上属于地方立法，但它是一种新型的、特殊类型的地方立法。2022年3月修改的《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》，增设了“区域协同立法”条款，为区域协同立法提供了法律依据。《立法法》第八十三条规定，省级和设区的市的人大及其常委会，“可以建立区域协同立法工作机制”“可以协同制定地方性法规”，在本行政区域或有关区域内实施。根据全面对外改革开放的需要，党的十八届四中全会决定第七条提出，要“加强涉外法律工作”“完善涉外法律法规体系，促进构建开放型经济新体制”的要求。涉外法律法规体系具有更多的国际法治要求，诸如习惯国际法、中国批准和参加的双边及多边国际条约等，都应当成为涉外法律法规体系的组成部分。与此相适应，《法治中国建设规划（2020-2025年）》和“十四五”规划明确提出，未来五年我国立法机关在法治建设方面的工作重点，是加强重点领域、新兴领域、涉外领域的立法活动，进一步推进涉外法治体系建设。

　　（三）构建政府职权法定的行政法律规范体系

　　把政府权力行使范围法定原则转化为行政授权的职权法定原则。我国《宪法》意义上的行政主体只有一个，就是“中央人民政府”。《宪法》是国家权力的授权书，《宪法》第八十五条把国务院即“中央人民政府”，明确规定为国家最高的“行政机关”、最高的“权力机关”、最高的“执行机关”。与此同时，《宪法》第一百零五条也把地方各级人民政府，明确规定为“地方各级国家行政机关”。由于我国是由56个民族组成的统一的、多民族的国家，地方各级人民政府具备《宪法》和法律赋予的，相对独立的权利能力、行为能力和责任能力。中央人民政府和地方各级人民政府，作为《宪法》意义上的行政主体，毫无例外地拥有《宪法》赋予的完整的行政权。构建政府职权法定的行政法律规范体系，同样是《宪法》赋予的完整的行政权的重要内容。事实上我国政府过去存在大量的行政“碎片化”问题，突出表现为以“立法部门化”为特征的职权部门化、政策部门化、利益部门化和资源部门化。这种行政“碎片化”造成了职能部门“各自为政”的混乱局面，影响了“政策协同”、损害了国家的高质量发展。需要通过行政体制机制全面深化改革，把政府权力行使范围法定原则转化为行政授权的职权法定原则。近年来党中央大力推进以“行政一体化”为导向的行政整体机制改革，并不是像极少数人所说的那样“穿新鞋、走老路”，搞新形势下的新的行政集权化。而是要严格依据《宪法》和法律规定，对地方各级政府职能部门的事权，根据现代化事业发展的需要重新进行科学合理的再配置。为推进这种以行政职权再配置为核心的改革进程，构建政府职权法定的行政法律规范体系，中央从纵向和横向两个方面出台了一系列改革的新举措。正在自上而下推进的“多规合一”改革，其出发点和归宿点只有一个，就是要从根本上解决多种规划并存造成的不同规划之间的不兼容，导致顾此失彼以及相互掣肘的问题。传统的行政管理模式多是以职能部门为中心，以人们既往在实践中取得的经验为导向，各级政府官员多在既有的经验内寻找易于解决的问题，没有热情和动力去研究解决那些易于诱发连锁反应的棘手问题。而当下在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现提高政府空间管控水平和治理能力的目标，意味着政府前端的治理正在向“一级政府一级事权”的方向发展。地方各级政府职能部门的行政职权纵向再配置改革，分为“行政职权下放”和“行政职权上收”两种类型。从“行政职权下放”的视角看，行政职权下放的目的是为了激活地方各级政府行政治理的活力，尤其是通过直达式的“简政放权”模式改革，实现把大量的上级政府拥有的行政职权，直接下放抑或“再配置”给下级政府职能部门行使。市县法治建设是全面依法治国的重点，在“十四五”规划实施期间，地方各级人民政府要增强人民群众在法治领域的获得感、幸福感和安全感，为2035年法治社会基本建成奠定坚实基础。当下正在有序推进的行政执法体制改革，把大量原来属于上级执法部门行使的公权力，下放给下级政府执法部门行使，确保党中央全面依法治国的决策部署落实到“最后一公里”，解决了长期以来事实上存在的“有权管但看不见”，“看得见但管不着”的老大难问题。再从“行政职权上收”的视角看，行政职权上收又具体分为“跨层级职权上收”和“同层级职权上收”两种情况。譬如，地方环境保护职能部门经过体制改革后，由原来相对独立的政府机构变成为“半垂直领导”机构，就属于典型的“跨层级职权上收”；“同层级职权上收”是指把职能部门的行政职权上收到同级政府，如有些地方政府在机构改革中采取的行政职权“挂起”就是如此。行政职权横向再配置改革，分为“依托法律的横向再配置”和“依托‘三定’规定（定职能、定内设机构、定人员编制）的横向再配置”两种类型进行。地方政府依托法律进行的行政职权横向再配置，其法律基础和改制依据是《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称为《行政处罚法》）第十八条和《中华人民共和国行政许可法》（以下简称为《行政许可法》）第二十五条的规定。其中，《行政处罚法》第十八条规定，地方政府实施行政处罚的机关可“建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权”；《行政许可法》第二十五条规定，“可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。“依托‘三定’规定的横向再配置”，早期的改制依据是《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》；进入新时代横向职权配置得到党内法规支持，《中国共产党机构编制工作条例》第11条就规定，“除中央有明确规定外，地方可以在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。”