（李思科 雷宏）

　　改革开放进入新时代，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，行政许可制度逐步渗透到行政管理各领域。行政许可范围的确定，作为行政许可制度的重点与难点，关乎公民、社会及经济利益的稳定有序发展，更是行政许可设定的基石。

　　一、行政许可设定范围概述

　　行政许可的范围界定与行政许可的定义紧密相连，对定义的不同理解直接影响范围的设定。

　　（一）行政许可简析

　　我国行政许可制度渊源可追溯至秦汉时期，秦律中关于“符”的记载，便是早期行政许可凭证的体现，彰显了其历史深远性。我国理论界对行政许可的定义各有千秋，主要有以下三种观点：一是行政机关允许相对人做某事、行使权利、获资格能力的行为；二是行政主体经审查，准予相对人从事特定活动、认可其资格资质的行为；三是在法律一般禁止下，行政主体赋予特定相对人相关权利或资格的行为。我国《行政许可法》第二条综合上述观点，明确行政许可是行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为，为范围设定奠定了基础。

　　（二）我国当前行政许可范围概况

　　行政许可范围是行政机关依据特定价值取向，采用许可方式管理的事项范围，核心是明确可设与不可设许可的事项。《行政许可法》第十二条将可设定行政许可的事项归为六项，涵盖国家安全、公共安全、资源开发、资格资质、设备审定、主体设立等关键领域，以及法律、行政法规规定的其他事项。同时，第十三条规定了四类可不设行政许可的情形，即公民等可自主决定的、市场能有效调节的、行业组织可自律管理的、行政机关事后监督可解决的。

　　（三）法定行政许可范围的确定

　　《行政许可法》第四条确立了行政许可法定原则，要求设定和实施需依法定权限、范围、条件和程序。这意味着行政许可范围的设置必须有法律依据，按法定事项与权限设定，且程序需合法科学。确定范围时，需兼顾公民合法权益与社会整体利益，遵循行政许可的价值取向，确保其法定化。

　　二、对行政许可设定范围的认识

　　（一）行政许可设定范围存在的问题

　　1.范围宽泛，项目繁多。我国市场经济体制仍待完善、法治建设不健全，政府习惯依赖行政许可管理经济与社会，且渗透到各领域。但许可越多，意味着禁止越多，会阻碍经济社会发展，损害行政相对人利益。

　　2.设定模糊，自由裁量权过大。《行政许可法》第四十六条中“涉及”“重大”等限定用语缺乏明确界定，仅规定行政机关可提出听证，申请人无此权利，既损害群众利益，又因行政机关自由裁量权过大，引发公民对政府的不信任。

　　3.缺乏可操作措施。《行政许可法》实施二十余年，配套制度缺失，第十二条与第十三条对可设与不可设许可的规定模糊，无专业人员、技术手段支撑及辅助性立法，有限政府理念流于形式。行政许可分类中的特许事项，如拍卖、招标，因范围及与普通许可的界线不明，操作标准不清，易滋生寻租、权钱交易等问题。

　　4.程序无统一标准，信息公开不足。许可事项无明确操作规定，各地为维护地方权益曲解许可含义，打乱程序。虽有信息公开原则，但存在透明度低、内容不完善、例外标准不明等问题，核心实施过程不公开，相关法规为不公开信息提供“合法借口”，工作人员滥用规定缩小公开范围。

　　5.重许可轻监管，市场监管缺失。行政机关常仅审查许可条件并颁发许可证，忽视条件弹性及后续监管，导致滥发许可证现象。网吧火灾、秦岭别墅等事件，均因后续监管缺位引发严重后果。市场调节存在不足，“老坛酸菜”“假香米”等事件，凸显加强市场监管的迫切性。

　　（二）问题产生的原因

　　1.政府干预过度。我国政府兼具市场、社会管理者及企业所有者等多重身份，对经济社会干预面广，自由裁量权大，过度设许可抑制市场活力，阻碍发展。

　　2.行业协会与中介机构不成熟。我国相关组织处于起步阶段，存在数量少、层次低、覆盖面小、人才缺等问题，对政府依赖性强，领导多为政府人员挂靠，难以有效承担自律管理职能，无法协助政府处理具体事务。

　　3.法治不健全，观念落后。受封建思想影响，政府重权不放，存在“许可万能”观念，习惯用许可管理市场与社会，缺乏市场管理经验。《行政许可法》无配套法规，部分规定未明确界定，缺乏司法审查与救济途径。

　　4.行政性垄断危害大。行政性垄断表现为部门设直属行政性公司及滥用权力搞分割封锁。前者使特权公司侵犯公众利益，如自来水公司有关强制性规定；后者引发部门争许可、地方保护主义，加剧贫富差距，阻碍市场经济，损害公民利益。

　　（三）行政许可设定范围的意义

　　1.有利于遏制权力膨胀。明确并完善行政许可范围，既能保障社会资源高效分配，又能维护公民权力自由，防止行政机关及工作人员滥用权力进行钱权交易。

　　2.有利于完善许可程序。行政许可贯穿行政管理，但程序缺乏统一规范，导致实施中随意性大。明确范围可推动实施程序与听证程序的完善。

　　3.有利于推进法治建设。界定许可事项范围是对《行政许可法》的完善，以法定形式缩减政府不必要规制，保障市场主体与公民自由，促进法治建设。

　　三、完善行政许可设定范围的措施