加强检察长、业务机构负责人的监督、管理职责,实现对检察官放权与监督管理的有机统一

司法责任制改革在突出检察官办案主体地位的同时,也强调要加强对检察官的监督、管理。《若干意见》就将“坚持突出检察官办案主体地位与加强监督制约相结合”作为完善司法责任制的基本原则之一。而且,检察机关的职权配置和权力运行模式有自身的特点:首先,检察机关强调“检察一体”,检察机关上下级之间、检察长和其他检察人员之间是领导与被领导的关系;其次,检察权兼具司法属性和行政属性,尤其是其中的侦查权,行政色彩较为强烈;再次,检察机关的权力原则上归属于检察长,检察官在办案中的决定权来自于检察长的授权。因此,检察机关的司法责任制改革,在突出检察官办案主体地位的同时,必须更加强调对检察官的监督制约,两者不可偏废。具体到某检察院,当检察官达到一定数量,检察长需要通过业务部门负责人来履行部分监督管理责任时,就需要进一步明确检察长、业务部门负责人的监督管理责任。且在司法责任制改革中,司法责任包括故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任。可见,在司法责任制改革中,一直都非常重视检察长、部门负责人的监督管理责任。正是因为如此,《规则》就检察长、业务机构负责人对检察官办案的监督、管理职责作了具体规定,体现了对检察官放权与监督管理的有机统一。

(一)业务机构负责人的监督管理职责。《规则》第6条第2款规定:“业务机构负责人对本部门的办案活动进行监督管理。需要报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件,应当先由业务机构负责人审核。业务机构负责人可以主持召开检察官联席会议进行讨论,也可以直接报请检察长决定或者向检察长报告。”

司法责任制改革后,对于业务机构负责人对本部门检察官的办案活动是否还有审核的职责、其权力界限如何把握等问题,各地认识不统一。有的地方的业务机构负责人主要履行行政管理的职责,对于案件处理基本不过问;也有的地方仍然在一定程度上坚持原有的“三级审批”模式。在《规则》修订过程中,对于这一问题进行了深入研究。经过充分讨论,《规则》明确,根据检察长的授权,业务机构负责人对本部门的办案活动有监督管理的职责。这种监督权主要体现在,对于需要报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件,应当先由业务机构负责人审核,检察官不能直接向检察长报请或者报告。但是,业务机构负责人的审核不是审批,更不同于检察长的决定权。业务部门负责人对于报请其审核的事项或者案件,可以提出意见和建议,可以要求检察官补充相关材料,可以主持召开检察官联席会议对案件进行讨论,为承办案件的检察官提供参考意见,然后依法报请检察长决定。但是不能直接改变或者变相要求检察官改变意见。

(二)检察长的监督管理职责。《规则》第7条规定:“检察长不同意检察官处理意见的,可以要求检察官复核,也可以直接作出决定,或者提请检察委员会讨论决定。检察官执行检察长决定时,认为决定错误的,应当书面提出意见。检察长不改变原决定的,检察官应当执行。”修订后的人民检察院组织法第36条规定,人民检察院检察长领导本院检察工作。第29条规定,检察官在检察长领导下开展工作。上述规定表明,人民检察院办理案件,必须坚持突出检察官的主体地位与保证检察长对司法办案工作的领导相统一。因此,《规则》第7条明确,检察长不同意检察官处理意见的,可以要求检察官复核,也可以直接作出决定,或者提请检察委员会讨论决定。也就是说,检察长对案件办理有实质决定权,如果不同意检察官对案件的处理意见,有三种处理方式:一是可以要求检察官复核;二是可以直接作出决定;三是可以提请检察委员会讨论决定。同时,为了给检察官充分阐述自己意见的机会,《规则》明确,检察官认为检察长决定错误的,可以提出意见,但必须以书面形式提出。同时规定,如果检察长不改变原决定,检察官应当执行检察长的决定。