[案件信息来源]

　　《中国廉政法治网》接到安徽省滁州市琅琊山林场职工顾言成提供线索称，顾言成 于1966年出生于滁州市琅琊山国有林场，一直在林场生活。1984年招工到琅琊山国有林场工作至今，1988年国有琅琊山林场厂长冯振龙和护林队长金崇斌要求顾言成到林场马棚作业区护林防火工作，当时马棚作业区只有55平方米公房，电水都没有，门前门后一片荒地，1989年我已成家，公房就不够住，我向场领导提出住房的困难问他，经厂领导同意，自己在林场土地上建一部分房屋（面积：约400平）一直居住着。1994年以后林场经济效益不好，林场领导为摆脱困境，鼓励职工自谋职业发展多种经济。于是我响应林场安排，先与国有琅琊山林场签定养猪合同，场方提供场地我来盖猪圈进行养猪，因市场效益不好和个人原因，经营一直亏本。为扭转亏损、增加收入，后经场领导同意批准，我又自费盖养鸡场（面积：约120平方）进行养鸡。2007年我把自建的猪场、养鸡场及自建的私房连成一体，办起了农家乐，经工商、税务部门批准，领取证照，取名：“顾老三农庄”，共建房屋约400平方米。经营农庄证照齐全，按章纳税。2017年滁州市管理行政执法局突然向我送达强制拆除＂顾老三农庄＂决定书，（滁行执）强拆决字（2017）020001号，使用《中华人民共和国城市规划法》第三十二条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，认定房屋是违建，并强盗式的进行暴力行政执法导致我受到严重的经济损失，遂后我对滁州市管理行政执法局的违法行为以及暴力行政执法对我造成的经济损失诉至法院，却没有得到法律的公正审判还我一个合理说法。

　　[反映材料摘要]

　　2023年7月26日记者一行去到滁州市市委宣传部、滁州市管理行政执法局、以及琅琊山管理委员会进行情况了解。

　　1、滁州市市委宣传部进行了热情的接待，备案登记，听从了记者一行的来意和情况反映后，表示会和相关部门进行了解沟通包括必要时进行协调。

　　2、滁州市管理行政执法局派负责人和记者一行进行了会谈，表示定性认定顾言成的房屋是违建是依据的《中华人民共和国城市规划法》，所以滁州市管理行政执法局不存在违法执法行为，也认可在行政执法行为上存在扩大执法范围对顾言成确实造成了一定的经济损失，司法判决也确定了滁州市管理行政执法局有赔偿的责任，他们也愿意积极配合履行生效法律文书确定的义务，根据顾言成所述的赔偿过低情况(包括他的树木损失)，应该由琅琊山管理委员会和他进行协商谈判，琅琊山管理委员会也曾经就这个情况想和顾言成进行谈判，可是顾言成不予配合，现在还是建议和琅琊山管理委员会进行对接沟通。

　　3、琅琊山管理委员会只有一个接待的人对记者一行进行了登记、和了解来意后说会把我们反映的情况上报给相关领导，由领导对记者提出的相关问题进行回复和处理。(接待人员说当日领导在开会，暂时联系不到，他会把情况汇报上去后，到时由相关领导进行回复)。但是，直到今日，未有相关人员和记者进行联系，回复，也未有任何人和顾言成就相关的赔偿问题进行协商沟通。

　　[专家法律意见]

　　《中国廉政法治网》编辑部会同法律专家针对滁州市管理行政执法局、以及琅琊山管理委员会的执法行为以及对顾言成造成的经济损失结合相关司法判决，提供如下法律意见：

　　一、 涉案房屋系历史原因形成，且在规范性文件出台之前就已经客观形成并被征收部门予以承认！

　　1、本案中顾言成作为证据向原审法院提交的《航拍图》可以证实，涉案房屋在2005年航拍时的客观情况，结合顾言成提交的琅琊山风景名胜区管委会行政执法局作出的《顾老三农庄房屋调查基本情况》，可以证实涉案房屋在2005年之前就客观存在。根据《滁州市人民政府关于公开征求＜滁州市国有土地上房屋征收与补偿实施细则＞修改意见的通知》第二章第八条的规定，被征收房屋没有有效权属证明或没有有效建房手续的，但2005年航拍影像图有的，房屋二层（含二层）以下部分，按照市场评估价100％给予货币补助。由此可见，本案中涉案房屋均形成与城乡规划法颁布施行之前，属于历史遗留问题，不是非法建筑！

　　2、琅琊山林场危旧房改造分配领导小组按照《国家林业局、国家发改委、住房城乡建设部＜关于做好国有林场危旧房改造有关工作的通知＞》（林计发［2009］135号）等有关规定制定的《滁州市琅琊山林场危旧房改造新建房屋分配方案》可以证实，案涉房产位于马棚以西区域，如现住公房里有自建房的，参照管委会破山口拆迁补偿方式，对自建房经专业评估机构评估后按照建设成本价结合成新率确定自建房价格给予货币补偿，附属物按滁州政办［2015］37 号文件给予补偿。在补偿后，公房、自建房一并拆除。琅琊山林场危旧房改造分配领导小组在本案诉讼前已经委托安徽建英房地产土地评估经纪有限公司滁州分公司对涉案房产进行了评估，《滁州市琅琊山林场房屋征收估价结果一览表》，可以证明征收机构对顾言成所有的涉案房产的面积、构造、组成部分及合法性已经予以承认。涉案房屋已经依法纳入滁州市琅琊山林场棚户区改造项目的被征收范围，且已由评估机构进行了征收评估，不存在属于违法建筑的可能性。由此可见，上至国家林业局、国家发改委、住房城乡建设部、下至滁州市政府均已对类似的房屋存在的合法性及拆迁安置办法进行了明确规定。因此，滁州市管理行政执法局机械适用在涉案房屋客观形成后（最少约14年，最长约40年）才颁布施行的《城乡规划法》，不加区分地认定涉案房屋系违法建筑明显系适用法律错误，据此作出的具体行政行为是违法的。

　　二、 滁州市管理行政执法局在滁州市城乡规划建设委员会就涉案房产是否系违法建筑作出复函前，就单方认定上诉人涉案房屋为违法建筑从而作出《限期拆除公告》、《限期

　　拆除决定》，《拆除催告书》等文书，属于程序严重违法，系违法行政，先行政后取证系明显的程序违法。

　　1、 依据滁州市管理行政执法局的行政职能的划分，滁州市管理行政执法局仅仅具有行政处罚权，而没有对涉案房屋是否为违法建筑的单方认定权。首先，城乡规划建设委员会所做出的复函内容并不完整，在滁州市管理行政执法局作出具体行政行为前并没有就顾言成的房屋是否属于“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的情况予以明确认定。其次，两份《复函》作出时间不一，分别是2017年1月11日和2017年6月15日。然而滁州市管理行政执法局在2017年的1月22号就已经单方认定涉案房屋为违法建筑，并要求顾言成限期拆除；滁州市管理行政执法局在2017年2月8号再次作出《限期拆除决定书》，上述文件的日期均明显早于城乡规划建设委员会2017年6月15日作出的复函（建工函［2017］344号文）。特别提请法庭注意的是，滁州市城乡规划建设委员会至今未以文件形式对涉案房屋系违法建筑进行认定。

　　2、 在本案中，滁州市管理行政执法局违反了《行政诉讼法》第34条规定，滁州市管理行政执法局提交的《审议记录》、《顾老三农庄房屋调查基本情况》）缺乏认定事实所需的证据予以佐证。比如没有提供最起码的《现场勘验笔录》，涉案房屋是何时建造、房屋的面积情况如何确定均为口头了解，甚至是单方推论，不符合行政执法的取证要求。滁州市管理行政执法局自行提交的证据还出现相互矛盾的情况！

　　3、 在一审庭审中，当审判长向滁州市管理行政执法局发问“涉案房屋是否为顾言成所述那样，是否是2005年航拍图中记载的那样”， 滁州市管理行政执法局回答“我不清楚”。这再次证明，滁州市管理行政执法局对涉案房产缺乏基本了解，在基本事实（面积、组成、四至、形成时间、结构等）尚未查清的情况下就作出违法认定，进而向顾言成下达《限期拆除公告》、《限期拆除决定》，《拆除催告书》等文书，明显系违法行政，由此可见被上诉人是在相关情况尚在调查核实中，案件基本事实还不清楚的情况下，就已经作出了错误的具体行政行为，先行政后取证系明显的程序违法。

　　4、 依据“权利法定”的基本原则，行政强制行为的权利只能由法律、法规规定的行政机关行使，不得委托给第三人。根据《城乡规划法》第六十四条、第六十五条、第六十八条规定对涉案房屋进行违法认定的相关权利均不在滁州市管理行政执法局的职权范围内。本案中滁州市管理行政执法局对顾言成作出限期拆除公告、限期拆除决定，拆除催告书的行为已经超越了行政强制法的规定范围，滁州市管理行政执法局的行为明显行政违法。

　　5、 滁州市管理行政执法局作出的《限期拆除公告》（滁行执）限拆公告字［2017］020001号适用法律明显错误。

　　该《公告》在认定顾言成涉案房产系违法建筑的时候分别适用了《中华人民共和国城市规划法》及《中华人民共和国城乡规划法》，其中《城市规划法》在2008年1月1日已经废止，《城乡规划法》是2008年1月1日开始实行。作出具体行政行为的滁州市管理行政执法局同时适用两部法律对同一客观对象作出认定，明显系适用法律错误。特别提请注意的是滁州市管理行政执法局在一审中作为证据向法院提交的《审议记录》可以证实，滁州市城管执法分局向市局就法律适用问题进行请示的时候，市局竟然答复“实体从旧、程序从新”，同时适用《城市规划法》和《城乡规划法》对同一基本事实作出违法认定。这种做法明显违背了我国行政法中关于行政机关行使行政职能应遵循“权利法定”的根本原则，滁州市管理行政执法局不是最高人民法院，不享有法律适用的解释释权。滁州市管理行政执法局更不是全国人大常委会，不得“创造性”立法。

　　三、二审判决认为顾言成只能主张公房相应的装璜、附属物及屋内物品损失，未支持公房赔偿及安置请求，适用法律确有错误。

　　1、生效判决已经确认滁州市管理行政执法局拆除公房的行为违法，虽然顾言成不享有公房的所有权，但顾言成享有公房的居住权、使用权，滁州市管理行政执法局违法拆除公房，已经侵害了申请人的居住权、使用权，由于公房位于滁州市城市规划区内，在正常拆迁的情况下，顾言成享有依法获得房屋安置的权利，故应按照城市房屋拆迁标准赔偿违法拆迁造成的损失。

　　四、二审维持判决顾言成仅赔偿顾言成各项损失665254元及相应利息，显著低于顾言成的实际损失，适用法律确有错误。

　　1、两审判决均按照安徽建英房地产土地评估经纪有限公司的评估结论，认定顾言成的房屋及附属物、树木等的损失513489元，依据不足，显著低于顾言成的实际损失，并对顾的树木损失进行鉴定。

　　（1）顾言成的房屋位于滁州市城市规划区内，被纳入了拆迁范围，滁州市管理行政执法局以房屋系违章建筑为由予以强制拆除，是为了规避拆迁应给予顾言成的合法补偿，是滥用行政权力，肆意侵害顾言成作为被拆迁人的合法权益，故应按照土地上房屋拆迁安置补偿标准，赔偿顾的房屋及附属物损失。

　　（2）安徽建英房地产土地评估经纪有限公司的评估结论有效期为一年，在两审判决时，显然已经超出了有效期，不应作为裁判参考依据，应重新予以评估，且该评估报告是为《滁州市琅琊山林场危旧房改造新建房屋分配方案》服务，故应按照国有土地上房屋拆迁安置补偿标准，除赔偿顾的房屋及附属物品损失外，还应赔偿顾可以获得的拆迁安置补偿权利，如同地段房屋置换的权利及对应的财产价值，二审判决认为，判决结果体现了赔偿不低于补偿的原则，显然不能成立。判决确认的赔偿显著低于正常拆迁时顾可以获得的拆迁安置补偿款。

　　（3）顾的农庄内存有大量名贵树木和经济树木，例如银杏、香椿、五角枫、火棘桩、皂角等等。而两审判决依据的评估报告，仅按照花果树或一般树木的价格对顾的树木进行评估，显然与事实不符，导致树木价值被严重减损。故应对顾的树木市场价值进行委托鉴定，不能依据评估报告确定损失数额。

　　2、两审判决仅认定顾的物品损失152065元，显然过低。

　　两审判决酌情确定的赔偿数额，显著低于物品的实际损失，如鲜肉60斤，一审判决仅酌情赔偿10元／斤，茅台酒3瓶，仅酌情赔偿1500元／瓶，苹果手机1台，仅酌情赔偿1000元，手机4-5部仅赔偿500元／部，显然严重低于该物品的市场价值。

　　且由于滁州市管理行政执法局在实施强制拆除行为时，并未提前对顾的全部物品进行登记造册，亦未采取合理的保管措施，导致顾的大量物品遗失，顾及家人虽能对部分物品进行回忆，但必然会遗漏大量物品。根据既往裁判案例，顾认为，应当由滁州市管理行政执法局按照顾主张的数额进行裁判。

　　3、根据顾自行委托评估的结果，顾房屋及装修损失为1939269.54元，鱼塘、灶具及养殖费用损失393900元，道路、假山等配套设施费用损失398779.44元，景观树木花草损失1168804元。在滁州市管理行政执法局未依照法定程序实施行政强制行为时，一审法院并未组织对顾的损失委托鉴定，二审法院亦未组织委托鉴定，故应按照顾的主张赔偿申请人的损失。

　　[法律依据]

　　1、《滁州市人民政府关于公开征求＜滁州市国有土地上房屋征收与补偿实施细则＞修改意见的通知》第二章第八条的规定，被征收房屋没有有效权属证明或没有有效建房手续的，但2005年航拍影像图有的，房屋二层（含二层）以下部分，按照市场评估价100％给予货币补助。

　　2、琅琊山林场危旧房改造分配领导小组按照《国家林业局、国家发改委、住房城乡建设部＜关于做好国有林场危旧房改造有关工作的通知＞》（林计发［2009］135号）等有关规定制定的《滁州市琅琊山林场危旧房改造新建房屋分配方案》、滁州政办［2015］37 号文件

　　3城乡规划建设委员会2017年6月15日作出的复函（建工函［2017］344号文）。特别提请法庭注意的是，滁州市城乡规划建设委员会至今未以文件形式对涉案房屋系违法建筑进行认定。

　　4、依据“权利法定”的基本原则，行政强制行为的权利只能由法律、法规规定的行政机关行使，不得委托给第三人。根据《城乡规划法》第六十四条、第六十五条、第六十八条规定对涉案房屋进行违法认定的相关权利均不在滁州市管理行政执法局的职权范围内。

　　综上，我方认为，两审判决适用法律确有错误，判决应赔偿的金额严重低于顾言成的实际损失，并且滁州市管理行政执法局的执法行为存在程序上的违法行为。故滁州市管理行政执法局、以及琅琊山管理委员会结合顾言成的实际困难，应该予以一定的追加补偿。