12月10日，最高人民法院举行新闻发布会，发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》司法解释。最高人民法院行政庭负责人就有关问题回答了记者提问。

问：近年来，中央明确要求要完善政府守信践诺机制，司法解释在推动政府守信践诺方面作了那些针对性的规定?

答：行政协议具有很强的“合意性”，体现了行政机关和行政相对人的自主自愿，注重友好协商、诚信履行。因此，对于行政协议案件，人民法院不仅要进行“合法性审查”，也要进行“合约性审查”。通过对行政协议案件的“合约性审查”，可以防止行政机关强迫缔约、随意违约、恶意毁约等违反诚实信用的行为，保障包括民营企业在内的行政相对人的合法权益，营造良好的营商环境，促进政府守信践诺。对此，司法解释在深入调研和总结经验的基础上，对相关问题作出具体规定，主要体现在以下几个方面：

一是明确了人民法院对行政协议的全面管辖原则。行政协议案件不同于一般的行政行为案件。人民法院不仅要对行政机关在订立、履行、变更、终止行政协议过程中的“行政优益权”进行合法性审查，也要对政府是否诚实履行行政协议进行合约性审查。人民法院在审理行政协议案件中，对行政协议纠纷实行全面管辖，既要保障监督行政机关依法行使行政职权，也要推动行政机关按照协议约定诚实守信履行协议。

二是强化了对行政机关优益权的司法监督。在行政协议中，基于国家利益或者社会公共利益，行政机关依照法律法规的规定，享有行政优益权。为了防止行政机关滥用优益权，司法解释针对行政机关行使优益权的行政行为规定了相应的审理和判决规则。行政机关行使优益权的行政行为存在违法情形的，人民法院可以判决撤销或者部分撤销，并可以责令行政机关重新作出行政行为，也可以判决继续履行协议、采取补救措施;给相对人造成损失的，判决行政机关予以赔偿;行政机关行使优益权的行为合法，但给相对人造成损失的，可以判决行政机关进行补偿。

三是细化了行政机关的违约责任。行政机关未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以判决行政机关继续履行，并明确继续履行的具体内容;行政机关无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决行政机关采取相应的补救措施;给相对人造成损失的，判决行政机关予以赔偿。此外，根据合同法的规定，如果当事人在行政协议中约定了违约金和定金，相对人可以要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿。

问：刚才您介绍了行政协议的界定和类型，对于行政协议，一般老百姓比较陌生，是否可以谈谈与老百姓密切相关的一些行政协议类型?

答：政府特许经营协议、土地、房屋等征收征用补偿协议是行政诉讼法明确规定的行政协议类型。但是，前述两项列举属于不完全列举，除了这两项行政协议类型之外，还包括其他类型。凡是符合行政诉讼法及本司法解释规定的行政协议定义的协议均属于行政协议。比如，政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议。这类协议是行政机关为了推行和实现福利政策，与行政相对人签订的由政府投资建设的保障性住房的租赁、买卖等协议，其目的在于保障部分人群的住房权利，属于国家福利行政的范围，具有强烈的公共服务性质，通过对这类行政案件的审判，将有力保障城市低收入群体的“房子是用来住的”合法权益。

此外，政府与社会资本合作协议，又称为PPP协议、公私合作协议，是行政机关利用社会资本进行相关基础设施等投资合作的协议，此类协议对国民经济发展影响巨大。考虑到这类协议大多数情况下是以“合同群”的方式存在，既有行政协议，也有少数的民事合同。因此，人民法院审理这类协议时，首先应当审查涉案协议是否符合本司法解释关于行政协议的要素。人民法院审理这些涉及政府特许经营协议等符合行政协议本质的公私合作协议，将有利于保障国家利益和社会公共利益，有利于保障社会资本方参与公私合作的积极性和安全感，有利于营造公平竞争环境，有利于非公有制经济健康发展。

问：修改后的行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼受案范围后，有些地方出现一种现象，对于一些界定不清晰的协议案件，民事诉讼和行政诉讼均不受理、相互踢皮球的情况，司法解释对此作了哪些针对性的规定?

答：修改后的行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼受案范围后，有些地方法院确实存在对一些难以审理的协议案件，民事推给行政，行政推给民事的现象，这不利于保护当事人的诉讼权利，也影响了人民法院的形象。由于一份协议属于行政协议，还是属于民事合同，在立法没有明确规定或相关规定存在冲突的情形下，常常难以判断。从充分保护当事人诉权的角度，司法应当充分尊重当事人的救济路径选择权，确保当事人的合法权益能够依法及时获得救济。

为了维护人民法院的权威性，减轻当事人的诉讼负担，体现行政审判的担当意识，司法解释进一步规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效民事裁定以涉案协议属于行政协议为由不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法立案，从而在将来会大大减少不同审判部门相互踢皮球的情况。同时，为了保障协议相对人一方的协议利益，同时考虑到行政协议是基于平等自愿签订的，司法解释参考民事合同案件的管辖，确定行政协议的当事人可以约定管辖的法院，减少行政干预，以充分保护民营企业在内的行政相对人在行政协议案件的合法权益，营造良好的营商环境。

问：刚才您提到行政相对人不履行协议义务时，行政机关应当通过非诉行政执行程序来予以救济的两种情形。请问，行政协议是否可以直接申请人民法院非诉行政执行?

答：行政诉讼俗称“民告官”，一般遵循被告恒定原则，行政机关不能起诉行政相对人。本次司法解释没有就行政机关是否可以起诉行政相对人作出规定。那么，对于作为行政协议一方当事人的行政机关的相关权利如何进行救济，就成为一个问题。刚才我介绍了相对人不履行行政协议通过非诉行政执行程序来予以救济的两种情形。主要方式是，由行政机关作出一个行政处理决定，当事人不申请复议不提起诉讼也不履行，行政机关依照行政诉讼法和行政强制法的规定申请强制执行，人民法院经审查认为内容明确且具有可执行性的，应当受理和审查。今后对于行政机关能否就行政协议提起行政诉讼等问题，我们将继续探索。条件成熟时，再作统一规定。