落实司法责任制,实现放权与监督有机统一

高景峰

编者按　最高人民检察院2019年12月30日发布修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》,此次修订是继1998年、2012年修订后的第三次修改,在制度设计、职能履行、权利保障等方面遵循相关法律要求进行了必要调整,以因应形势、服务办案。本报特开设“人民检察院刑事诉讼规则重点解读”专栏,进行解析,敬请关注。

□在检察权运行新模式中,如何落实“谁办案谁负责,谁决定谁负责”的基本原则,如何做到对检察官既要依法放权,又要加强监督,确保办案质量和效率,是此次《规则》修订的重要内容之一。

□《规则》就检察长、业务机构负责人对检察官办案的监督、管理职责作了具体规定,体现了对检察官放权与监督管理的有机统一。

□人民检察院办理案件,必须坚持突出检察官的主体地位与保证检察长对司法办案工作的领导相统一。

司法责任制改革是本轮司法体制改革的“牛鼻子”。如何在修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》(下称《规则》)中,体现司法责任制改革的成果和要求,是此次修订的重点和焦点。特别是在司法责任制改革背景下,在检察权运行新模式中,如何落实“谁办案谁负责,谁决定谁负责”的基本原则,如何做到对检察官既要依法放权,又要加强监督,确保办案质量和效率,是此次修订的重要内容之一。

突出检察官办案主体地位,落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任制改革要求

2012年《规则》第4条规定了“三级审批”的办案模式,即:“人民检察院办理刑事案件,由检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定。”按照这一规定,对案件的处理必须经部门负责人审核,且这里的“审核”在实践中就是“审批”,然后由检察长或者检察委员会作出决定。这就是所谓的“三级审批”。这种办案模式在检察机关实行多年,应当说,在当时历史条件下,这种模式对于保证刑事案件的办理质量,确保检察权的正确规范行使发挥了重要作用,是与改革前检察人员的素质与管理模式相适应的。但是在司法责任制改革背景下,这种办案模式已经不适应检察机关办理刑事案件的司法规律,不利于落实司法责任制改革关于“谁办案谁负责,谁决定谁负责”的要求。

司法责任制改革作为党的十八届三中、四中全会部署的重要任务,是完善司法权运行机制的关键,也是深化司法体制改革的核心,在全面深化司法体制改革中具有基础性、全局性地位。检察机关的司法责任制是基于检察机关的法定职权和履职规律,科学界定检察人员、办案组织的职权、责任,明确司法责任承担主体、范围和追责条件、方式,构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制等问题的管理制度。司法责任制改革有利于将司法办案的责任落到实处,增强检察官司法办案的责任心,促进检察官依法公正履行职责;有利于解决当前司法活动中的突出问题,提高司法公信力,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义;有利于促进检察人员提高自身素质,推进检察队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设。2015年9月,最高人民检察院印发《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(下称《若干意见》),在检察机关推行司法责任制改革。

为贯彻落实司法责任制改革要求,修订后《规则》第4条第1款、第2款规定:“人民检察院办理刑事案件,由检察官、检察长、检察委员会在各自职权范围内对办案事项作出决定,并依照规定承担相应司法责任。”“检察官在检察长领导下开展工作。重大办案事项,由检察长决定。检察长可以根据案件情况,提交检察委员会讨论决定。其他办案事项,检察长可以自行决定,也可以委托检察官决定。”从上述规定可以看出,除了《规则》明确规定的必须由检察长决定的“重大办案事项”外,其他办案事项,检察长都可以委托检察官决定,这就大大加强了检察官在办案中的自主性和决定权,充分体现了检察官的办案主体地位和“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的改革要求。《规则》在其他条文中对上述由检察长决定的“重大办案事项”逐一作了明确规定,主要包括六个方面:第一类是决定回避的事项;第二类是人民检察院办理直接受理侦查案件,除勘验、检查、调取证据以外的大部分事项;第三类是改变案件走向的事项,包括因不构成犯罪、具有依法不应当追究刑事责任情形、证据不足而不批准逮捕,不起诉,撤回起诉等;第四类是特别程序案件的相关事项;第五类是向有关机关发出纠正违法通知书,提出检察建议、检察意见的事项;第六类是在审查逮捕时纠正漏捕,审查起诉、抗诉阶段适用强制措施的事项。同时,《规则》第4条第3款还规定:“本规则对应当由检察长或者检察委员会决定的重大办案事项有明确规定的,依照本规则的规定。本规则没有明确规定的,省级人民检察院可以制定有关规定,报最高人民检察院批准。”也就是说,各省级检察院可以根据刑事诉讼法和《规则》的规定,结合当地实际,制定具体的权力清单,报最高人民检察院批准。

需要注意的是,《规则》第4条第5款还规定,“重大、疑难、复杂或者有社会影响的案件,应当向检察长报告。”该规定表明,如果属于重大、疑难、复杂或者有社会影响的案件,无论是否涉及“重大办案事项”,都应当向检察长报告,这也是检察长履行监督管理职责的具体体现。

加强检察长、业务机构负责人的监督、管理职责,实现对检察官放权与监督管理的有机统一

司法责任制改革在突出检察官办案主体地位的同时,也强调要加强对检察官的监督、管理。《若干意见》就将“坚持突出检察官办案主体地位与加强监督制约相结合”作为完善司法责任制的基本原则之一。而且,检察机关的职权配置和权力运行模式有自身的特点:首先,检察机关强调“检察一体”,检察机关上下级之间、检察长和其他检察人员之间是领导与被领导的关系;其次,检察权兼具司法属性和行政属性,尤其是其中的侦查权,行政色彩较为强烈;再次,检察机关的权力原则上归属于检察长,检察官在办案中的决定权来自于检察长的授权。因此,检察机关的司法责任制改革,在突出检察官办案主体地位的同时,必须更加强调对检察官的监督制约,两者不可偏废。具体到某检察院,当检察官达到一定数量,检察长需要通过业务部门负责人来履行部分监督管理责任时,就需要进一步明确检察长、业务部门负责人的监督管理责任。且在司法责任制改革中,司法责任包括故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任。可见,在司法责任制改革中,一直都非常重视检察长、部门负责人的监督管理责任。正是因为如此,《规则》就检察长、业务机构负责人对检察官办案的监督、管理职责作了具体规定,体现了对检察官放权与监督管理的有机统一。

(一)业务机构负责人的监督管理职责。《规则》第6条第2款规定:“业务机构负责人对本部门的办案活动进行监督管理。需要报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件,应当先由业务机构负责人审核。业务机构负责人可以主持召开检察官联席会议进行讨论,也可以直接报请检察长决定或者向检察长报告。”

司法责任制改革后,对于业务机构负责人对本部门检察官的办案活动是否还有审核的职责、其权力界限如何把握等问题,各地认识不统一。有的地方的业务机构负责人主要履行行政管理的职责,对于案件处理基本不过问;也有的地方仍然在一定程度上坚持原有的“三级审批”模式。在《规则》修订过程中,对于这一问题进行了深入研究。经过充分讨论,《规则》明确,根据检察长的授权,业务机构负责人对本部门的办案活动有监督管理的职责。这种监督权主要体现在,对于需要报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件,应当先由业务机构负责人审核,检察官不能直接向检察长报请或者报告。但是,业务机构负责人的审核不是审批,更不同于检察长的决定权。业务部门负责人对于报请其审核的事项或者案件,可以提出意见和建议,可以要求检察官补充相关材料,可以主持召开检察官联席会议对案件进行讨论,为承办案件的检察官提供参考意见,然后依法报请检察长决定。但是不能直接改变或者变相要求检察官改变意见。

(二)检察长的监督管理职责。《规则》第7条规定:“检察长不同意检察官处理意见的,可以要求检察官复核,也可以直接作出决定,或者提请检察委员会讨论决定。检察官执行检察长决定时,认为决定错误的,应当书面提出意见。检察长不改变原决定的,检察官应当执行。”修订后的人民检察院组织法第36条规定,人民检察院检察长领导本院检察工作。第29条规定,检察官在检察长领导下开展工作。上述规定表明,人民检察院办理案件,必须坚持突出检察官的主体地位与保证检察长对司法办案工作的领导相统一。因此,《规则》第7条明确,检察长不同意检察官处理意见的,可以要求检察官复核,也可以直接作出决定,或者提请检察委员会讨论决定。也就是说,检察长对案件办理有实质决定权,如果不同意检察官对案件的处理意见,有三种处理方式:一是可以要求检察官复核;二是可以直接作出决定;三是可以提请检察委员会讨论决定。同时,为了给检察官充分阐述自己意见的机会,《规则》明确,检察官认为检察长决定错误的,可以提出意见,但必须以书面形式提出。同时规定,如果检察长不改变原决定,检察官应当执行检察长的决定。